2005年底，國家發(fā)改委和商務(wù)部先后正式批復了北京地鐵四號線(xiàn)PPP項目，標志著(zhù)國內城市軌道交通實(shí)施PPP模式運作取得了歷史性突破�；仡櫟罔F四號線(xiàn)PPP項目從模式研發(fā)到與投資人談判和協(xié)議簽署，再到獲得批復及現在的具體實(shí)施，歷時(shí)五年之久，其間曾出現很多爭議和質(zhì)疑，這從不同方面推動(dòng)了我們思考和完善PPP模式。

　　PPP具有多樣性，不能一概而論

　　雖然私人部門(mén)參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(cháng)歷史，但PPP術(shù)語(yǔ)的出現不過(guò)是近10年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是Concession，BOT，PFI等。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學(xué)者Norbert Portz認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒(méi)有任何意義，它沒(méi)有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來(lái)確定”。

　　PPP有廣義和狹義之分，廣義PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱(chēng)。但不管是廣義還是狹義，PPP均是指一個(gè)大的概念范疇，具體表現為BOT， TOT， DBFO等多種不同模式，在同一種模式下又由于國情、市情及項目具體特性而有著(zhù)各自特色。因此，要具體問(wèn)題具體分析，不能機械地照搬照抄其中的某一種模式。

　　還需要指出，PPP模式中的“公共部門(mén)”是指政府機構及其職能部門(mén)，而與公共部門(mén)相對應的“私人部門(mén)”則是一個(gè)泛指的概念，它可能是社會(huì )資本、國有企業(yè)、外資企業(yè)甚至公民個(gè)人。而企業(yè)可能是個(gè)人最終擁有所有權的企業(yè)，可能是政府設立或擁有所有權的企業(yè)，也可能是二者的結合，即官民合資企業(yè)。在中國，由于沒(méi)有受公法規制的不以營(yíng)利為目的的公共企業(yè)，所以營(yíng)利性國有企業(yè)在這里都被認為是“私人部門(mén)”。

　　PPP是對立統一整體不能簡(jiǎn)單割裂開(kāi)來(lái)

　　從公共產(chǎn)品經(jīng)濟學(xué)角度來(lái)看，軌道交通屬于準公共產(chǎn)品，它的特點(diǎn)之一是以公益性為主，但同時(shí)也具有一定營(yíng)利性；它主要由政府主導來(lái)提供，也可以通過(guò)政府建立某種補償機制由市場(chǎng)來(lái)提供。

　　以往人們在這個(gè)問(wèn)題上存在著(zhù)認識上的差異，具體表現為兩種常見(jiàn)的極端觀(guān)念：一開(kāi)始認為軌道交通項目是純公共產(chǎn)品，理所當然應該完全由政府全權負責，不允許私人介人；等到無(wú)法滿(mǎn)足不斷增長(cháng)的建設和運營(yíng)資金需求時(shí)，又試圖走向另一個(gè)極端，將本屬于政府的公共責任也推向市場(chǎng)，搞絕對市場(chǎng)化，結果也搞不成。于是，“軌道交通到底由誰(shuí)來(lái)提供”就總在這兩種極端觀(guān)念中來(lái)回搖擺。

　　PPP模式恰好處于兩者之間，通過(guò)一系列協(xié)議的安排，清晰地界定政府部門(mén)和私人投資者之間的責任義務(wù)，將公共利益和私人利益兩者有機結合起來(lái)，建立一種新型合理的提供方式。在PPP模式中，既要有“公”，又要有“私”，是“公私合營(yíng)”，不是“非公即私”，更不是“私有化”。實(shí)施軌道交通PPP模式必須兼顧“公”“私”兩者各自的利益需求，要做到“公”“私”分明，不要損“公”肥“私”，也不要大“公”無(wú)“私”，“關(guān)門(mén)打狗”即政府部門(mén)先以?xún)?yōu)越條件吸引私人部門(mén)投資、建成后再通過(guò)公共權力給私人部門(mén)設置種種障礙甚至收回特許經(jīng)營(yíng)權的做法更要不得。

　　因此，PPP模式中的政府部門(mén)與私人部門(mén)是對立統一的一個(gè)整體，不能簡(jiǎn)單地割裂開(kāi)來(lái)，要以政府部門(mén)為主導，充分利用私人部門(mén)的經(jīng)驗和資源，共同服務(wù)于軌道交通的實(shí)踐發(fā)展。

　　PPP是手段，不是目的

　　當前軌道交通發(fā)展存在著(zhù)多種制約因素，歸根結底還是體制機制的問(wèn)題，集中體現在：

　　政企關(guān)系不明確，企業(yè)和政府的邊界不清晰。一方面政府在地鐵投資、建設、運營(yíng)等環(huán)節上越位、缺位和錯位的現象同時(shí)存在，另一方面缺少科學(xué)合理的補償模式，政府監管和補貼政策無(wú)法對企業(yè)形成有效的激勵約束機制，積累了大量歷史問(wèn)題。

　　企業(yè)自身的治理結構不完善，企業(yè)自身主動(dòng)提高管理水平、改善運營(yíng)效率的動(dòng)力不足。國內現有地鐵運營(yíng)商大多為國有甚至獨資企業(yè)，尚沒(méi)有建立完善的法人治理結構。而且，由于歷史上國有股東的缺位問(wèn)題，使得企業(yè)的董事會(huì )形同虛設，缺乏有效的考核和監督機制，很難促使管理層在日常經(jīng)營(yíng)管理中努力降低建設和運營(yíng)成本、提高管理效率以及充分利用地鐵各種資源提升地鐵的盈利能力。特別是那種缺乏市場(chǎng)化的傳統薪酬體系，不僅無(wú)法對經(jīng)營(yíng)層形成有效的激勵，還造成企業(yè)不少優(yōu)秀人員的流失。

　　在企業(yè)內外關(guān)系沒(méi)有徹底理順的情況下，政府為了滿(mǎn)足日益擴大的軌道交通建設需求，一方面四處籌資建設新的地鐵線(xiàn)路而背上沉重的負債包袱。另一方面，新線(xiàn)軌道交通一旦建成，又因為政策和效率引起的運營(yíng)虧損而背上新的補貼包袱。上述問(wèn)題如果不從體制機制人手加以解決，勢必形成軌道交通建得越多、政府背負包袱越重的不良循環(huán)，安全管理的壓力也越來(lái)越大。從根本上解決軌道交通當前發(fā)展的困境，必須推動(dòng)行業(yè)運作的財務(wù)透明化，建立科學(xué)的政企關(guān)系。在推動(dòng)基礎設施市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，政府不是簡(jiǎn)單地簡(jiǎn)化審批手續，而是應該建立科學(xué)的補貼模式、清晰的政府監管標誰(shuí)和規則，引人多元化投資，提高經(jīng)營(yíng)和管理效率，改善企業(yè)內部的治理結構，提升地鐵自身的盈利能力。

　　PPP模式就是根據軌道交通堆公共產(chǎn)品的經(jīng)濟特點(diǎn)，將其公益性與營(yíng)利性區分開(kāi)來(lái)并進(jìn)行量化研究，由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應的風(fēng)險，通過(guò)政策制度的安排解決部分外部性問(wèn)題。同時(shí)以營(yíng)利性?xún)热菸�引多元化的社�?huì )投資，由社會(huì )投資者負責經(jīng)營(yíng)性部分的投資和承擔與之對應的風(fēng)險，通過(guò)建設前的競爭招標機制，建設后科學(xué)合理的風(fēng)險分擔和利益共享機制、規范的監管標準和規則，實(shí)現政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。

　　因此，PPP本身只是一種手段，不是目的。其表象是在軌道交通行業(yè)吸引社會(huì )資金，實(shí)質(zhì)上是為了推動(dòng)建立科學(xué)新型的政企關(guān)系，是為了解決軌道交通行業(yè)中存在的體制機制問(wèn)題，培育和建立一個(gè)科學(xué)合理的制度基礎。

　　初始投資比例是相對的不是絕對的軌道交通項目的經(jīng)濟特征以公益性為主，兼具一定的營(yíng)利性，通過(guò)PPP模式可以使政府部門(mén)與私人部門(mén)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，實(shí)現風(fēng)險分擔、利益共享，共同服務(wù)于軌道交通建設實(shí)踐。但問(wèn)題在于，政府負責的公益性是多少？項目的營(yíng)利性能吸弓！多少投資？只有先對此進(jìn)行量化研究，才能使軌道交通PPP真正具有可操作性。

　　筆者曾根據國際項目融資的基本特點(diǎn)，從結構融資的角度提出軌道交通PPP項目中政府方與私人方的初始投資比例大致為7：3.這一比例是以30年為新建地鐵項目的特許經(jīng)營(yíng)期，以私人投資實(shí)現國際上類(lèi)似項目的基本收益率要求，在對地鐵運營(yíng)成本指標、客流規模和票價(jià)結構等大量實(shí)證分析的基礎上提出來(lái)的。它只是一個(gè)初始投資分擔的基礎比例，此后在特許經(jīng)營(yíng)期內，政府可以通過(guò)調整特許經(jīng)營(yíng)費或租金的形式，來(lái)調節由于客流變動(dòng)等因素帶來(lái)的超額損益。七三比例的成立是有存在前提的，又由于租金的存在，該比例的劃分還是相對的，因此切不可斷章取義，將七三比例劃分觀(guān)點(diǎn)絕對化。各城市應根據自己的成本指標和具體項目的客流規模等條件，細測具體項目的初始投資比例。有條件的話(huà)，最后進(jìn)行積累匯總，并由此建立全國性的成本指標體系，以利于各地在實(shí)施軌道交通PPP項目時(shí)進(jìn)行比較分析，或作為地方政府在對軌道交通項目進(jìn)行補貼時(shí)的一個(gè)參考依據。

　　協(xié)議簽署只是開(kāi)始，不是結束地鐵四號線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)項目已經(jīng)正式獲得國家主管部門(mén)的批復，北京市政府與PPP項目公司正式簽約，意味著(zhù)PPP模式在國內軌道交通行業(yè)終于落地生根了，參與各方為此也都松了一口氣。但也應該清醒地認識到，PPP模式是一個(gè)長(cháng)久的履約過(guò)程，協(xié)議的簽署只是這個(gè)過(guò)程的開(kāi)始而不是結束，PPP模式是否能達到預期效果還需要經(jīng)受長(cháng)時(shí)間的實(shí)踐檢驗。

　　軌道交通PPP模式還處于發(fā)展的初級階段，正如我國經(jīng)濟體制改革一樣，短期內還看不出其真正的優(yōu)越性，甚至在發(fā)展過(guò)程中會(huì )出現這樣那樣的問(wèn)題，對此應持寬容態(tài)度，對改革的先行者要采取鼓勵扶持態(tài)度，不能因噎廢食，因瑕棄玉。

　　地鐵四號線(xiàn)PPP協(xié)議的簽署是地鐵四號線(xiàn)項目本身采取特許經(jīng)營(yíng)模式策略的開(kāi)始，也可以看作是利用PPP模式推動(dòng)大城市軌道交通實(shí)現可持續發(fā)展戰略的開(kāi)始。大城市應用戰略的眼光來(lái)考慮軌道交通長(cháng)遠的可持續發(fā)展，在現有體制的背景下慎重實(shí)施PPP模式，注意做好總體格局的長(cháng)遠規劃，然后選擇好突破口，循序漸進(jìn)實(shí)施，勿搞運動(dòng)式發(fā)展。

　　具體實(shí)施時(shí)，可以采取以下“三步走”的戰略：第一步：打造盈利模式，引入戰略投資者。結合新線(xiàn)建設投融資體制改革，通過(guò)結構設計，在新建項目上明確政府和企業(yè)的責權利邊界，使社會(huì )投資者通過(guò)努力經(jīng)營(yíng)，在承擔一定投資和管理風(fēng)險的同時(shí)，能夠獲取合理的投資回報，吸引社會(huì )資本進(jìn)入軌道交通行業(yè)。

　　第二步：構造運營(yíng)市場(chǎng)建立科學(xué)有效的激勵約束機制適時(shí)適度推進(jìn)軌道交通建設和運營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)程。在大型城市軌道交通網(wǎng)絡(luò )中，培育2-3家運營(yíng)商，形成有效競爭的市場(chǎng)，使軌道交通項目的建設、運營(yíng)等數據信息走向公開(kāi)透明。建立行業(yè)表現標桿系統，在此基礎上各相關(guān)主體通過(guò)適度的競爭和博弈，建立科學(xué)的政企關(guān)系、完善的行業(yè)建設和運營(yíng)標準及科學(xué)的企業(yè)內部治理結構。

　　第三步：利用資本市場(chǎng)，實(shí)現競爭主體投資、建設、運營(yíng)一體化體制再造在上述兩步完成后，進(jìn)一步運用前補償和后補償模式的成果，軌道交通項目在適當時(shí)機走向資本市場(chǎng)，通過(guò)存在資產(chǎn)的重組和公司并購，實(shí)現體制再造。為了更好地發(fā)揮集約化優(yōu)勢，通過(guò)適當整合競爭主體，回到新體制下的投資、建設、運營(yíng)一體化的管理模式。此時(shí)企業(yè)內部法人治理結構完善，外部與政府等相關(guān)主體的邊界也清晰了，可以從根本上避免那種傳統粗放型一體化運作模式下所帶來(lái)的運營(yíng)和監管低效和失效問(wèn)題。

　　PPP模式是對立統一的一個(gè)整體，它具有多樣性，同時(shí)也是在不斷變化發(fā)展的。軌道交通PPP模式才剛剛開(kāi)始，要充分認

　　識其實(shí)施的復雜性，用辯證的眼光對待PPP模式實(shí)施過(guò)程中出現的各種爭議和質(zhì)疑。軌道交通的建設任務(wù)還很艱巨，要一切從實(shí)際出發(fā)，巧妙利用PPP模式的各種特性，去推動(dòng)解決制約軌道交通發(fā)展的體制機制問(wèn)題。當然，體制層面的改革不是一蹴而就的，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，這就要求我們深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，不斷實(shí)踐和完善PPP模式，在運作過(guò)程中充分發(fā)揮優(yōu)秀中介機構的作用，最終實(shí)現軌道交通的可持續發(fā)展。