2004年7月國家發(fā)改委發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），在《決定》中提出“對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行‘代建制’”的重要舉措， “代建制”作為非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目建設管理的有效模式和本輪投資體制改革的亮點(diǎn)，正在受到日益廣泛的關(guān)注。

　　一、代建制與其他政府投資項目管理模式的比較

　　當前，在政府投資項目管理上，除了代建制外，還存在業(yè)主自建制、工程總承包制等模式，現將這幾種模式做逐一比較：

　�、� 委托主體的不同

　　代建制中代建方受投資主體委托；業(yè)主自建制中投資方、建設方、使用方為一體；工程總承包中的總承包方受使用方委托，按照使用方的意圖進(jìn)行設計、施工。委托主體的不同決定了在項目施工過(guò)程中由誰(shuí)來(lái)主導項目規模、施工進(jìn)度和方案變更，后二者因為委托方即為使用方，因此在施工過(guò)程中必然受使用方意愿的控制。

　�、� 受托主體不同

　　業(yè)主自建制中由使用單位組織基建班子作為建設主體負責建設，相比自建制中使用方缺乏專(zhuān)業(yè)人員、臨時(shí)搭建班子導致效率不高的情況，代建制與工程總承包制可以更好地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化分工優(yōu)勢，更加有效的整合產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域如策劃、設計、施工等諸要素，使其在相同的約束條件下更加充分的提高建設效率，節約建設資金。

　�、� 資金使用方式不同。

　　代建制中的建設資金是由投資方按項目進(jìn)度劃撥給代建方，自建制中是由使用方自行使用建設資金，工程總承包中建設資金是先由政府劃撥給使用方，再由使用方劃撥給總承包方。相比而言，前者政府能夠更好地監控項目進(jìn)度和資金使用流向，而在后二者中政府的控制力明顯削弱。

　�、� 約束條件不同

　　代建制中代建方受到嚴格的合同約束，如果費用超出合同約定，將承擔一定的責任，在工程質(zhì)量、進(jìn)度上也受到嚴格的制約，因此有控制資金使用的壓力和動(dòng)力，最終使工程費用控制在預算范圍。在自建制中，對于政府投資的公益性項目，使用方?jīng)]有籌措資金和償還資金的責任，也沒(méi)有科學(xué)、合理、節約使用資金的要求和動(dòng)力，導致項目超投資、超規模、超標準的“三超”現象時(shí)有發(fā)生。工程總承包的模式雖然解決了設計—施工中的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題，但因為投資方即使用方，因此對使用方增加建設內容，擴大建設規模，提高建設標準等問(wèn)題還是無(wú)法進(jìn)行有效控制。

　　從以上的比較可以看出，推行“代建制”，將建設單位和項目使用單位分離，是實(shí)現非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目有效建設管理的現實(shí)選擇。

二、代建制中各方關(guān)系及運行框架解析

　�、� 代建制中各方的目標與風(fēng)險概述

代建制中有關(guān)主體可分為三方：投資方（政府主管部門(mén)）、代建方和使用方，三方之間既有共同的目標和努力方向，也因為各自代表的利益主體不同而存在各方間的博奕，各方的主要目標與風(fēng)險如下：

　　1、投資方

　　投資方的目標是綜合平衡，論證項目可行性，合理控制投資規模，滿(mǎn)足使用方功能。其風(fēng)險主要是決策風(fēng)險，對項目的可行性、投資規模等都要進(jìn)行詳細論證，避免決策上的失誤。

　　2、代建方

　　代建方的目標是在保證項目按時(shí)、保質(zhì)完成的前提下，追求自身的利潤最大化。因為其作為市場(chǎng)主體主導了主要的建設過(guò)程，因此承擔的風(fēng)險較大。首先是不可控風(fēng)險，主要是因為建設項目往往時(shí)間跨度大，因此建設期間利率、原材料價(jià)格、稅收、相關(guān)政策往往會(huì )發(fā)生變化。其次是協(xié)調的風(fēng)險，因為使用方往往會(huì )在項目建設過(guò)程中提出設計更改或功能調整等問(wèn)題，代建方需要在此過(guò)程中與設計單位、施工單位、投資方、政府主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調，會(huì )對項目的管理產(chǎn)生一定影響。

　　3、使用方

　　使用方的目標是合理提出使用需求，協(xié)助代建方按時(shí)、保質(zhì)完成項目。其風(fēng)險主要源自缺乏專(zhuān)業(yè)知識：因為對建筑設計、施工以及一些專(zhuān)業(yè)設備缺乏了解，對施工過(guò)程中的一些問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現，在使用中也會(huì )因此造成不必要的損失。

　　由于代建制在我國尚處于試點(diǎn)階段，有關(guān)的法律、法規、政策還不完善，因此風(fēng)險的承擔各方只能通過(guò)合同明確各自的權利義務(wù)，而對合同沒(méi)有涉及的部分，就較難界定，這導致了風(fēng)險的不確定性，以及管理中的困難。

　�、娲�建制的運行模式比較

　　在《決定》頒布前，各地已開(kāi)展代建制的試點(diǎn)，迄今為止，已形成三種不同的模式，即以政府為主導、以社會(huì )為主導和界于二者之間的不同模式。

　　1、組建政府專(zhuān)業(yè)管理機構模式

　　即政府成立建設項目代建中心，將政府全額或部分直接投資的黨政機關(guān)、教、科、文、衛、體等社會(huì )事業(yè)建設項目由政府授權、委托代建中心進(jìn)行建設管理“的模式。目前國外運用這種模式的國家較多，如香港工務(wù)局，下轄7個(gè)專(zhuān)業(yè)署，擁有約2萬(wàn)公務(wù)員；加拿大的公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個(gè)地區辦公室，共有1.4萬(wàn)公務(wù)員。從國內來(lái)看，目前也有不少地區組建專(zhuān)業(yè)管理機構，但規模普遍偏小，除深圳市建設工務(wù)署人員達到300人外，安徽省公益性項目建設管理中心僅15人、珠海市政府投資建設工程管理中心正式編制僅20人。過(guò)小的規模對這些代建機構有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰。

　　2、政府指定專(zhuān)業(yè)代建公司模式

　　由政府指定若干家具備較強經(jīng)濟實(shí)力的國有建設公司、咨詢(xún)公司或項目管理公司，對指定項目實(shí)行代理建設；或是確定短名單、有限選定代建機構的方式，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。如武漢市通過(guò)招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于某個(gè)具體項目，由政府投資主管部門(mén)從這3家單位中選擇一家作為代建單位，又如上海建設系統選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。

　　3、市場(chǎng)競爭代建模式

　　由政府設立準入條件，按市場(chǎng)競爭原則，批準若干家具有教強經(jīng)濟和技術(shù)實(shí)力，有良好建設管理業(yè)績(jì)并可承擔投資風(fēng)險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)選取。如北京市、重慶市通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)選定社會(huì )中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。承擔投資風(fēng)險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)選取。如北京市、重慶市通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)選定社會(huì )中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。三者之間的比較

　　政府專(zhuān)業(yè)管理機構模式模式：

　　運作模式：由政府成立具有較強經(jīng)濟、技術(shù)實(shí)力的代建管理機構，按事業(yè)單位管理，對所有政府投資項目進(jìn)行代理建設。

　　優(yōu)點(diǎn)：1、由政府機構的身份出現，方便協(xié)調建設中的各種問(wèn)題； 2、政府對該機構方便監督與管理，一些合理的變更易于實(shí)現； 3、代建費用可以相對較低；

　　缺點(diǎn)：1、要新設機構，增加政府財政支出； 2、對超概算及建設中資金節約的意愿不強； 3、如果項目過(guò)多，會(huì )導致管理力度和水平下降。

　　試點(diǎn)地區：安徽、深圳、珠海

　　政府指定代建公司模式運作模式：

　　由政府指定若干家具備較強經(jīng)濟實(shí)力的國有建設公司、咨詢(xún)公司或項目管理公司，對指定項目實(shí)行代理建設，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理

　　優(yōu)點(diǎn)：1、政府意愿可以較好的通過(guò)項目代建單位實(shí)現； 2、因為通過(guò)市場(chǎng)化運作，代建單位積極性高；3、有利于代建方嚴格控制資金使用；

　　缺點(diǎn)：1、具有壟斷性，不利競爭； 2、合同約束力不強；

　　試點(diǎn)地區：上海、武漢

　　項目管理公司競爭代理模式運作模式：

　　由政府設立準入條件，按市場(chǎng)競爭原則，批準若干家具有較強經(jīng)濟和技術(shù)實(shí)力，有良好建設管理業(yè)績(jì)并可承擔投資風(fēng)險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過(guò)公開(kāi)招標擇優(yōu)選取。

　　優(yōu)點(diǎn)： 1、可以引入競爭，提高項目管理公司的專(zhuān)業(yè)化水平，與國際接軌；2、可以降低投資，節約資金；

　　缺點(diǎn)： 1、政府在監管上強度較大，并要求有較強的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力； 2、一些使用單位合理的變更通過(guò)行政審批手段較難實(shí)現。

　　試點(diǎn)地區：北京、重慶

　　由上可見(jiàn)，這三種模式各有利弊，具體視各地的情況不同、政策目標不同而選取不同模式。

　　三、上海市代建制模式的選擇

　　上海市近年來(lái)對“代建制”進(jìn)行了積極的理論和實(shí)踐探索，在已完成的上海商品交易所等非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目的代建制試點(diǎn)后，總結經(jīng)驗、加快推廣，目前正有上海監獄總醫院、上海南匯監獄工程、上海市動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品留驗場(chǎng)等項目在建設過(guò)程中。以下將對上海市在代建制實(shí)施過(guò)程中的模式選擇、各方關(guān)系、項目流程安排和有待改善之處做逐一分析。

　�、� 上海市代建制模式的選擇

　　在試點(diǎn)期間，上海市目前采取的是由政府指定具備較強經(jīng)濟實(shí)力的咨詢(xún)公司或項目管理公司，對指定項目實(shí)行代理建設，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的模式。采取這種模式主要出于如下考慮：在現有的三種代建制運行模式中，組建政府專(zhuān)業(yè)管理機構模式與精簡(jiǎn)機構、減少政府管制的改革主流不符，也不利于加快代建機構的發(fā)展、加快專(zhuān)業(yè)人才的培育。而選擇公開(kāi)的招投標則在目前相關(guān)法律、法規尚不完善、市場(chǎng)主體發(fā)育尚不完全、市場(chǎng)誠信體系尚未建立的環(huán)境下，容易發(fā)生工程糾紛與質(zhì)量問(wèn)題。因此，為了兼顧公平與效率，上海市在現階段選擇了指定代建方模式。

　�、娲�建方的選擇

　　代建方的選擇是關(guān)系到整個(gè)項目成敗的關(guān)鍵，因此在具體操作中主要采用以下程序：1、確立短名單。按照《決定》中對代建方的要求，對現有的咨詢(xún)公司或項目管理公司進(jìn)行篩選，設立一個(gè)較高的標準，選擇數家代建公司。要求資質(zhì)高：具備國家甲級工程咨詢(xún)、甲級工程監理、甲級工程造價(jià)咨詢(xún)等相關(guān)資質(zhì)；實(shí)力強：承接過(guò)重大投資項目的項目管理工作，累計合約金額達到一定數目；信用好：在承接的項目管理工作中，未出現重大事故或違約現象。2、選擇代建方。根據具體項目的特性和要求，在短名單中選擇在這方面有經(jīng)驗的項目管理公司，要求提出具體項目代建工作計劃書(shū)，供投資方進(jìn)行比較。3、確定代建方。根據項目代建工作計劃書(shū)，由相關(guān)政府機構和專(zhuān)家商議決定代建方，并下達代建委托書(shū)。

　�、绺鞣疥P(guān)系

　　明確劃分政府投資管理部門(mén)、項目使用單位和代建單位三者的關(guān)系是實(shí)行“代建制”的重要前提。這三者之間的關(guān)系，一方面要有利于強化政府投資管理部門(mén)的投資控制職能，發(fā)揮代建單位的建設管理自主權，兼顧使用單位的正常要求；另一方面要能夠保證政府投資管理部門(mén)對代建單位和使用單位的制約，以及使用單位和代建單位相互之間的制約。從這個(gè)角度考慮，這三者之間的關(guān)系具體安排如下：

　　1、政府投資管理部門(mén)和使用單位之間的關(guān)系。政府投資管理部門(mén)掌握投資決策權，使用單位有項目申請權。使用單位提出項目建議書(shū)和可行性研究報告或者項目建設內容、規模、標準的更報告，由政府投資管理部門(mén)進(jìn)行審定。

　　2、政府投資管理部門(mén)和代建單位的關(guān)系。政府投資管理部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標選定代建單位，并與其簽訂建設管理合同。政府投資管理部門(mén)提出項目的建設質(zhì)量、建設進(jìn)度和建設投資控制要求，會(huì )同有關(guān)部門(mén)核撥建設資金，對項目的建設管理進(jìn)行監督管理。代建單位按照要求自主組織建設，承擔按質(zhì)按量按期在政府投資管理部門(mén)要求的投資范圍內建成項目的責任。政府投資管理部門(mén)批準由財政部門(mén)直接向代建單位撥付建設管理費，有權更換不合格的代建單位。

　　3、使用單位和代建單位之間的關(guān)系。代建單位直接對政府投資管理部門(mén)負責，與項目使用單位沒(méi)有直接的經(jīng)濟利益關(guān)系。但是，使 用單位對代建單位的工作有參與權、監督權、建議權和上報權。在項目建設過(guò)程中，使用方派員擔任籌建組成員，參與初步設計和施工圖設計的審定，概預算審查，施工單位和設備材料供應單位的選擇、工程材料款的支付以及竣工驗收等建設實(shí)施過(guò)程中的重大事項，行使監督權，提出自己的建議。對于增加建設內容、擴大建設規模和提高建設標準等重大事項，使用單位無(wú)權決定，應報政府投資管理部門(mén)或有關(guān)部門(mén)批準由代建單位執行。

　�、� 流程安排

　　在部分法規中將代建階段細分為前期工作和具體實(shí)施兩個(gè)階段，這樣的劃分本無(wú)不妥，但在現階段法律、法規還未完善，項目管理公司的專(zhuān)業(yè)化水平還未到達一定水準，社會(huì )上對代建制的認識還存在一定誤區，如果做這樣的劃分，容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：一是不便強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。眾所周知，項目前期的研究成果，對后期工作的開(kāi)展是非常重要的。若分為多個(gè)階段，在后期工作中暴露了問(wèn)題，是前期工作失誤造成的，還是后期工作不力造成的，勢必很難界定，因此也難以找到責任主體，最終影響的是政府投資管理的效果。二是不利于現代項目管理方法在代建項目中的應用和培育民族建設項目管理的市場(chǎng)主體�，F代項目管理中所指的項目是一個(gè)完整的項目，從項目的前期研究一直到項目后評價(jià)。項目管理需要將價(jià)值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。因此上海市目前將代建階段視為一個(gè)整體開(kāi)展工作，各方分別在職責范圍內開(kāi)展工作、承擔責任。

　　四、對策和建議

　�、� 完善相應法規政策

　　目前，代建制的法規建設嚴重滯后于實(shí)踐，特別是缺乏權責界定明確的全國性指導法規。政府有關(guān)部門(mén)應積極組織力量，重點(diǎn)加強立法調研，盡快研究制訂統一、全面、完善的代建制法規規章。通過(guò)這些法規及相關(guān)配套政策，對代建制市場(chǎng)的開(kāi)放、監管主體、代建制單位的設立條件和資質(zhì)審查、代建制的適用范圍和實(shí)施程序、代建制管理項目的風(fēng)險評估與控制、代建制項目的業(yè)績(jì)評價(jià)等方面作出明確規定。

　�、� 調整項目管理收費模式

　　在代建方的收費模式上，建議由目前的按建設單位管理費收費模式向工程量清單計價(jià)模式轉變。采用工程量清單計價(jià)能反映出工程個(gè)別成本，并對代建單位的技術(shù)、管理水平提出了更高的要求，有利于代建單位自主報價(jià)和公平競爭，也有利于推動(dòng)整個(gè)工程咨詢(xún)行業(yè)的發(fā)展。

　�、� 建立代建方績(jì)效評估體系

　　為更好地對項目建設進(jìn)行全過(guò)程監控，實(shí)時(shí)評估代建方的績(jì)效，進(jìn)行與之相對應的獎懲，并將評估結果作為今后代建方招投標的重要衡量指標，有必要建立代建方績(jì)效評估體系。在項目流程的初、中、末三期，結合時(shí)間、成本、質(zhì)量三大工程目標，建立完整的代建方績(jì)效評估體系。