一、前 言

　　隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系的日益完善和改革開(kāi)放步伐的不斷加快，我們越來(lái)越意識到完善城市基礎設施建設、改善城市居住環(huán)境，是擴大城市的知名度、提高城市品位、創(chuàng )造良好的投資環(huán)境的必備條件。而加快城市化進(jìn)程，勢必加大城市基礎設施投資力度。

　　二、BOT融資方式在我國的發(fā)展背景及其概念

　　目前，我國城市基礎設施資金主要來(lái)自政府稅收以及由政府出面的借貸籌措資金，融資渠道比較單一，在當前城市化進(jìn)程的步伐大大快于地方財政收入增長(cháng)幅度的前提下，無(wú)形之中增加了地方財政的壓力。隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步深入，國家將逐步減少對城市基礎設施領(lǐng)域國有資金的投入，實(shí)現投資多元化，引入市場(chǎng)競爭機制，提高城市基礎設施運行效率，降低社會(huì )服務(wù)價(jià)格，這也使得財政資金以外的各類(lèi)資本將獲得更多的投資于城市基礎設施的機會(huì )，因此采用包括BOT方式在內的多種渠道籌集城市基礎設施建設資金，將是必然的趨勢。

　　BOT是英文“Build—Operate－Transfer”的縮寫(xiě)，意為“建設—經(jīng)營(yíng)—移交”，其實(shí)質(zhì)是一種特許權。這種方式以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時(shí)期內籌集資金建設某一城市基礎設施并管理和經(jīng)營(yíng)該設施及其相應的產(chǎn)品與服務(wù)，以?xún)斶�債務(wù)，收回投資、賺取利潤。當特許期限結束時(shí)，私人機構按約定將該設施移交給政府，轉由政府指定部門(mén)經(jīng)營(yíng)和管理。

　　在國家計委、電力部、交通部于1995年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試辦外商投資特許權項目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》以來(lái)，我國已成功地進(jìn)行了多個(gè)BOT項目融資的試點(diǎn)。如寧波的常洪隧道工程，就是由上海隧道股份有限公司以?xún)荣YBOT形式進(jìn)行總承包，該工程竣工運營(yíng)后為寧鎮公路、329國道與通途路、江南公路的溝通發(fā)揮了重要作用，目前它既有效地解決了城市區域交通問(wèn)題，也為企業(yè)帶來(lái)了豐厚的回報。

　　三、BOT融資方式在我國存在的優(yōu)勢

　　在我國，BOT這種投資與建設方式應該說(shuō)有其發(fā)展的優(yōu)勢。這主要是因為BOT融資方式對于政府和投資方都有益處。對政府來(lái)說(shuō)，它首先解決了項目資金問(wèn)題，減少項目對政府財政預算的影響，減少了政府借債和還本付息的負擔。其次，它有利于提高項目建設質(zhì)量并加快項目建設進(jìn)度，促進(jìn)項目運營(yíng)效率的提高，可以較好地解決政府投資超工期、超成本和運營(yíng)服務(wù)差等弊病，為社會(huì )公眾提供較好的城市基礎設施使用服務(wù)。再次，它有利于實(shí)現城市基礎設施的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化。因為BOT融資方式明確了城市基礎設施的產(chǎn)權結構，明確了政府機構、項目發(fā)起人、項目公司、運營(yíng)公司之間的職責，形成了協(xié)調運轉、有效制衡的經(jīng)營(yíng)管理機制，并促進(jìn)了政府職能的轉變，使政府從直接管理轉變?yōu)楹暧^(guān)管理，實(shí)現城市基礎設施建設的良性發(fā)展。最后它有利于引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。這主要是因為BOT融資方式往往有外資參與，政府可在先期不投入或少投入的條件下，將國外的新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品低成本引進(jìn)，通過(guò)學(xué)習國外先進(jìn)的管理理念、管理模式、管理經(jīng)驗，提高我國城市基礎設施建設的水平。對社會(huì )投資方而言，其優(yōu)勢在于城市基礎設施項目現金流量穩定，投資風(fēng)險相對較小，可以為投資方帶來(lái)穩定、長(cháng)期的投資收益。而且由于項目的特許權經(jīng)營(yíng)協(xié)議是在政府和投資方之間確定，法律約束力較強，投資方可獲得較好的法律保障。

　　四、BOT融資方式在我國存在的問(wèn)題

　　我們應該看到，在我國城市基礎設施領(lǐng)域融資從純計劃的融資方式逐步轉向具備市場(chǎng)化的融資框架的過(guò)程中，畢竟現在還處于初級發(fā)展階段，不可避免地存在著(zhù)許多問(wèn)題。這主要表現：

　　1、目前國內針對BOT項目的相關(guān)法律體系不完善，尚未形成統一的BOT政策框架和法律框架。由于BOT項目涉及到政府、投資方、項目參與者等，而且其建設同其他投資項目一樣貫穿從項目規劃到投入運營(yíng)的整個(gè)過(guò)程，所以還涉及到《公司法》、《擔保法》、《民法通則》、《貸款通則》等法律法規，如果投資方是外商，還將涉及到針對外商的法律、法規。

　　2、對于BOT項目建設和運營(yíng)中的種種問(wèn)題、項目糾紛的解決以及項目公司規避風(fēng)險的操作還沒(méi)有做出明確的規定，在實(shí)際操作中缺乏必要的依據，這在一定程度上制約了BOT項目的推進(jìn)步伐。如常洪隧道東連接線(xiàn)工程，原先設計為較為簡(jiǎn)單的公路連接線(xiàn)，在工程建設過(guò)程中就是因為規劃調整為城市主干道而使道路的路幅寬度增大，相應政策處理費用、工程費用增加，提高了投資方的投資成本。

　　3、投資方的投資回報率問(wèn)題尚有效的解決�；貓舐蔬^(guò)高或過(guò)低均不利于BOT項目的發(fā)展，回報率高了，相應的BOT項目產(chǎn)品的價(jià)格就會(huì )抬高。過(guò)高的價(jià)格會(huì )使社會(huì )經(jīng)濟和人民生活難以承受，政府不可能給項目投資方提供過(guò)高的回報率擔保；同樣，如果回報率過(guò)低，投資方難以在有限的特許經(jīng)營(yíng)期內收回成本，更不用說(shuō)獲得合理的利潤了。目前我國城市基礎設施的建設和運營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)展緩慢，一個(gè)重要原因就是合理的投資回報問(wèn)題沒(méi)有解決，這不僅會(huì )影響現有BOT項目的運營(yíng)，也會(huì )限制BOT項目的發(fā)展。

　　4、在項目的建設、運營(yíng)等各個(gè)階段，必然會(huì )存在各種各樣的風(fēng)險，劃分風(fēng)險和減少風(fēng)險是BOT項目雙方關(guān)注的焦點(diǎn)。如常洪隧道在其有效的地域范圍內目前尚無(wú)其他過(guò)江通道建成，經(jīng)濟效益比較可觀(guān)，而根據城建計劃，2008年左右在常洪隧道的上下游各建成一座跨江橋梁（而且是不收費的），這無(wú)疑會(huì )減少通過(guò)常洪隧道的交通流量，自然也對其在規定的收費年限內的收益產(chǎn)生較大的影響。

　　五、BOT融資方式在我國存在問(wèn)題的解決對策

　　1、努力創(chuàng )造一個(gè)適合BOT融資方式得以生存的法律政策環(huán)境。

　　到目前為止，BOT融資方式已在我國有了較多的試點(diǎn)，積累了一定的經(jīng)驗，而且隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟地位的鞏固以及世界貿易組織的加入，我們對維護國家主權和利益原則，保護投資方合法權益原則，約定必守原則，國民待遇原則和遵守國際公約，遵循國際慣例原則已經(jīng)有了一定的了解，建立健全具有中國特色的BOT法律法規體系已經(jīng)有了一個(gè)良好的基礎。我國屬于發(fā)展中國家，采用吸取外國資本的BOT融資方式應該是主要形式，同時(shí)隨著(zhù)我國對外開(kāi)放的不斷深入，民營(yíng)資本也有能力參與到城市基礎設施的建設中來(lái)�？紤]到我國的國情，2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中，放寬社會(huì )資本的投資領(lǐng)域，鼓勵和引導社會(huì )資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項目融資等多種方式，進(jìn)入法律法規未禁入的城市基礎設施參與建設。這一決定為BOT融資方式提供了難得的機會(huì )，使社會(huì )資本通過(guò)BOT投資模式參與城市基礎設施、公用事業(yè)建設有了一定的政策保障。相信隨著(zhù)我國投融資體制的不斷完善，國家會(huì )結合BOT融資方式的特許權特性、運作方式等，考慮法律的相對穩定性、連續性和可操作性，進(jìn)一步犞貧ü賾贐OT 投融資方式的專(zhuān)項立法，以協(xié)調有關(guān)BOT方式的投資法律關(guān)系、規范其復雜的操作程序，實(shí)現現行法律體系與BOT融資方式的銜接，完善投資保障的法律體系，為BOT方式提供良好的法律環(huán)境。

　　2、政府正確定位，認清其在BOT融資方式中的責任和權利，以減少問(wèn)題、避免糾紛。

　　對于政府來(lái)說(shuō)，采取BOT融資方式的目的是實(shí)現其目標和要求，而其目標和要求是在合同中體現和通過(guò)合同實(shí)施來(lái)實(shí)現的。在對合同的履行上，政府與投資方處于平等的法律地位。但是我們不可否認，政府是處于主導地位的，在BOT項目中出現問(wèn)題、產(chǎn)生糾紛往往是與政府沒(méi)有正確定位有很大的關(guān)系，如規劃方案的調整等。因此在雙方合同的制定上應盡量詳實(shí)，明確雙方的責、權、利。

　　另外，采用BOT方式的城市基礎設施項目往往建設周期長(cháng)，涉及到的政策處理、與周?chē)�環(huán)境的協(xié)調等諸多問(wèn)題，如征地拆遷安置、電力電信、交通供水等，其處理彈性較大。作為投資方往往會(huì )對這些前期工作感到棘手，也容易產(chǎn)生糾紛和出現問(wèn)題，而政府應努力做好服務(wù)工作，積極為投資方解決困難，充分地發(fā)揮其特有的行政優(yōu)勢和地域優(yōu)勢，為項目建設創(chuàng )造一個(gè)雙贏(yíng)的環(huán)境。

　　3、合理確定投資回報率，調動(dòng)投資方的積極性。

　　投資追求的是利潤最大化，作為投資方，為保證項目公司的盈利能力，必然要求政府提供固定的投資回報率或以其他變通方式提供相對固定的投資回報率的保證。保證投資固定回報率的主要問(wèn)題在于：首先，投資方既然已經(jīng)有固定回報率作為保證，就不會(huì )花大力氣去如何降低投資、如何改善經(jīng)營(yíng)，這就失去了BOT投資的核心意義———高效率和高效益，同時(shí)也把負擔加到普通百姓的頭上。其次，政府不僅承擔起本該承擔的由政府造成的風(fēng)險，而且承擔起不該承擔的市場(chǎng)風(fēng)險。這就使得風(fēng)險與收益完全不對稱(chēng)，背離市場(chǎng)經(jīng)濟原則和投融資原則。況且在我國有關(guān)法律中是不允許政府為投資回報率作出保證的。在這種情況下，投資回報率的合理性只能取決于投資方所承擔的風(fēng)險以及該項目為政府帶來(lái)的額外收益，為更好地體現誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔風(fēng)險的原則，應改變以往在BOT項目中先談回報率，并由成本加上固定回報率確定價(jià)格的做法。

　　4、有效進(jìn)行風(fēng)險識別，預測和防范可能出現的風(fēng)險，積極管理和控制風(fēng)險。

　　BOT項目融資項目相對來(lái)說(shuō)投資數額大，建設周期長(cháng)，影響投資效果的因素多，具有投資轉移與可替代性差，投資決策復雜、難度大，涉及部門(mén)多等特點(diǎn)，這決定了工程項目風(fēng)險存在的普遍性與經(jīng)常性。不可抗力風(fēng)險、政策及法律變化風(fēng)險、違約風(fēng)險、利率變化風(fēng)險、外匯匯率風(fēng)險、原材料來(lái)源和價(jià)格變動(dòng)風(fēng)險、運營(yíng)維護風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等各種風(fēng)險無(wú)處不在。為有效地降低風(fēng)險，我們應該：

　�。�1）對BOT項目可能出現的風(fēng)險做好分析和預測。對國內和國外的投資方要采用不同方法和思維進(jìn)行分析。投資方是國內企業(yè)，相對來(lái)說(shuō)考慮的問(wèn)題就要少些；而投資方是外商考慮的問(wèn)題就會(huì )多一些，比如：所在國的國情，所在國的匯市走向等都要進(jìn)行分析研究。只有對風(fēng)險提前做出判斷，想得多，想得遠，才能有針對性地制訂出預防風(fēng)險的方案。

　�。�2）要有針對性地采取措施，做好對可能出現風(fēng)險的預防工作。對不可控制的風(fēng)險，在項目談判中和特許權經(jīng)營(yíng)協(xié)議的制訂時(shí)要盡可能地考慮到項目可能出現的不可控制風(fēng)險因素，以便在雙方簽訂的合同中明確相應條款，保證政府的相關(guān)利益不受損失；對可以預防和控制的風(fēng)險，要在保證政府、投資方和公眾三方利益的前提下盡量明文約定雙方能夠接受的條款。通過(guò)事前判斷，事中控制，事后總結，最大限度地把項目風(fēng)險降低，真正發(fā)揮出BOT模式在項目融資中的作用。

　�。�3）要對現有的正在進(jìn)行運作的BOT項目風(fēng)險做出評估。因為項目已經(jīng)運作，必然會(huì )暴露出一些問(wèn)題，甚至會(huì )發(fā)現一些潛在的風(fēng)險，這樣會(huì )加強有關(guān)人員對項目風(fēng)險的認識，提高風(fēng)險防范的意識，有利于在反思和總結以前工作的基礎上把今后工作做得更好。

　　總之，作為政府和投資方，應通過(guò)周密細致地預測、分析、評估，有針對性地采取回避、控制、分隔、分散、轉移、投保、索賠等各種有效手段，力求做到風(fēng)險最小化。

　　六、結束語(yǔ)

　　在我國城市基礎設施建設中，采取BOT融資方式，不僅可以改善我國的投資結構，吸收大量的國際資本和國內民間資本，減少政府的財政負擔并避免債務(wù)風(fēng)險，而且可以通過(guò)BOT項目這一渠道，引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗和技術(shù)水平。雖然BOT融資方式在我國存在不少的問(wèn)題，相信在今后隨著(zhù)我國法律、政策的不斷完善，BOT項目管理經(jīng)驗的不斷總結，BOT融資方式一定會(huì )進(jìn)一步推動(dòng)我國城市基礎設施建設事業(yè)的發(fā)展。