城市的發(fā)展離不開(kāi)水。20世紀末，在我國加速城市化的進(jìn)程中，由“水災害加劇、水資源緊缺、水環(huán)境惡化”所構成的水的危機已露端倪，并呈加重趨勢。21世紀中，水的危機必將成為困擾我國社會(huì )經(jīng)濟持續發(fā)展的重要制約因素。無(wú)論水多、水少、水臟，在水的高風(fēng)險中謀求城鄉社會(huì )、經(jīng)濟、資源與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，已經(jīng)成為我國城市管理者和決策者不可回避的大問(wèn)題。

　　一、我國城市化進(jìn)程及其若干特點(diǎn)

　　城市化是現代社會(huì )發(fā)展的必然產(chǎn)物。我國的城市化進(jìn)程與世界各國相比，具有獨自的特點(diǎn)。

　　1.滯后性。統計資料表明，1990年，世界城市人口的比重，上等收入國家為71%，中等收入國家為60%，低收入國家為38%，而我國為26.4%。

　　2.反彈性。五十年代末，我國城市人口比重曾一度達到19.7%，，相當于當時(shí)中下收入國家水平。六、七十年代我國一度強制性將城市人口輸散到農村、將工業(yè)企業(yè)由沿海遷往內地，城市人口比重最低在1972年，減為17.1%。改革開(kāi)放以后，人為的壓制轉為反彈。八十年代“返城風(fēng)”、九十年代“民工潮”，大量農村剩余勞動(dòng)力涌入城市，內地人口移向沿海，我國城市化進(jìn)程明顯加快。

　　3.迅猛性。1949年，我國城市人口只有5700萬(wàn)，占總人口比例10.5%；1980年達到19.39%，30年間增長(cháng)不到10個(gè)百分點(diǎn)；進(jìn)入加速發(fā)展期后，僅用一半時(shí)間增長(cháng)了約10個(gè)百分點(diǎn)，現已接近30%；預計到2020年，城市人口比例將上升到45%；在2050年前后，我國人口達到16億時(shí)，城市人口比例可能達到60%。由于我國人口基數極大且越來(lái)越大，因此，目前我國城市化的進(jìn)程，比其他所有國家都要迅猛得多。本世紀后50年間，我國城市人口從五千余萬(wàn)增長(cháng)到三億多；下世紀前50年間，如果城市人口比例從30%增加到60%，則城市人口總數將從三億多增加到九億多。據報道，目前我國已有1.5億農民在城里打工，另有1.5億農民在鄉鎮企業(yè)從事完全非農業(yè)的勞動(dòng)，城市人口的擴張，已有相當龐大的后備軍。

　　我國城市化進(jìn)程中這些獨有的特怔，使得當今全世界共同關(guān)注的“人口”、“資源”、“環(huán)境”、“災害”等問(wèn)題在我國表現得更為突出。其中，水對人類(lèi)而言，既是不可替代的自然資源、又是重要的環(huán)境要素、也是主要的致災因子，矛盾激化尤為顯著(zhù)。

　　二、城市化引起的水危機

　　城市化是我國走向現代化強國的不可阻擋的大趨向。但是，在城市化過(guò)程中，圍繞以城市為中心的供水、排水、水環(huán)境保護與防洪排澇問(wèn)題日益突出，水災害加劇、水資源緊缺、水環(huán)境惡化，議論多年的“水問(wèn)題”，在某些地區已經(jīng)孕發(fā)為“水的危機”，并呈全面加重的趨向。

　　1.水災害加劇。90年代以來(lái)，我國水災損失急速增長(cháng)，1994年突破1000億元，1996年超過(guò)了2000億元，其中水災損失增長(cháng)最快的是城市及快速城市化的地區。目前，我國600余座有防洪任務(wù)的城市中，80%防洪標準低于50年一遇，一些城市防洪標準達不到10年一遇，其中10%基本不設防。1994年柳州市3次受淹，梧州市4次受淹。其中，柳州市第一次受淹直接經(jīng)濟損失就達21億元，占該市1993年國民收入的1/4。1998年武漢市軍民嚴防死守，雖然確保了大堤的安全，但是7月21日一場(chǎng)暴雨，仍然造成了市區嚴重的內澇損失，大范圍交通、電力、通訊系統的癱瘓，甚至還有人員傷亡。

　　2.水資源緊缺。我國城市缺水現象自70年代以來(lái)逐年擴大�，F有400多座城市供水不足，其中100多座城市嚴重缺水，年缺水量達58億。許多大城市供水長(cháng)期處于緊張狀態(tài)，對居民實(shí)行定時(shí)、定量、低壓供水；消防設施由于水量不足、水壓太低而無(wú)法實(shí)用；工廠(chǎng)被迫停產(chǎn)、學(xué)校被迫放假的事件時(shí)有報道。為了滿(mǎn)足城市日益增加的用水需求，一些城市大量超采地下水，出現地下水位惡性下降、地面沉陷等嚴重現象；一些城市被迫采取長(cháng)距離引水、跨流域調水的措施，雖然緩解了城市的困境，但也引出一系列環(huán)境問(wèn)題。在嚴重缺水的城市，水資源短缺，已成為當地國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的最大制約因素。

　　3.水環(huán)境惡化。隨著(zhù)城市工業(yè)與居民生活污水排放量的增加，城市河道水質(zhì)普遍惡化，部分河道與湖泊水體的污染已達到危害居民健康的程度。目前我國工業(yè)、城市污水總排放量為416億m3，經(jīng)過(guò)集中處理達標的只占23%，其余大都直接排入江河。全國90%以上的城市水域受到不同程度的污染。城市周邊農村被迫利用污水進(jìn)行農田灌溉和水產(chǎn)養殖，如天津市污灌面積達到240萬(wàn)畝，占全市耕地面積30%以上，污灌作物有蔬菜、水稻、小麥、玉米等；污養面積發(fā)展迅速，近郊已達6.8萬(wàn)畝；年利用污水量，占市區排水總量的50%。由于工業(yè)廢水與生活污水混合排放，污水處理率低，污水中含有大量有毒物質(zhì)，自1986～1995年，累計排放鎘約30噸，汞約4.7噸，砷約68噸，已引起農田土壤嚴重污染。太湖流域水質(zhì)全面超標，1987年至1995年，重污染河長(cháng)由22.1%增長(cháng)到53.2%，太湖水質(zhì)由中營(yíng)養發(fā)展至富營(yíng)養。黃河、海灤河、遼河、松花江等監測到50%以上河段的水質(zhì)為IV～V級�；春铀�污染事故一度震驚全國，雖經(jīng)強化治理，問(wèn)題依然嚴重。珠江水量大，但三角洲河網(wǎng)地區隨著(zhù)城市化的高速進(jìn)展，水質(zhì)已顯著(zhù)惡化。長(cháng)江情況較好，但攀枝花至上海22個(gè)城市江段水質(zhì)低于三類(lèi)標準，岸邊污染帶長(cháng)度500余km，1/5河流斷面水質(zhì)呈惡化趨勢。與此同時(shí)，水的生態(tài)環(huán)境也在急劇惡化，舉國上下，“救我湖泊、河流”的呼聲高漲。

　　三、城市水危機的孕發(fā)機制

　　水旱災害自古就有，水的污染雖然是工業(yè)化與經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，但是在發(fā)達國家已經(jīng)找到了解決的辦法。何以在我國會(huì )孕發(fā)成水的危機呢？

　　城市化過(guò)程是人口向城市高度集中、城市面積持續向周邊地區擴張與城市系統功能不斷復雜化的過(guò)程。在這一過(guò)程中，人們的生活方式、社會(huì )的運作機制、資產(chǎn)的結構形式、流域的地形地貌、江河的產(chǎn)匯流條件及水域的水質(zhì)等等都在發(fā)生著(zhù)顯著(zhù)變化。這種以人的生存與發(fā)展需求為導向，使人與自然之間的平衡不斷被打破的現象，具有兩重性。一方面，人為營(yíng)造的城市，隨著(zhù)規模的不斷擴大，與原有環(huán)境之間產(chǎn)生出大量新的矛盾，并且矛盾越來(lái)越復雜，解決矛盾的難度越來(lái)越大；另一方面，隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟、技術(shù)實(shí)力的增強，對自然演化規律認識的深入，以及人類(lèi)自我約束能力的提高，又為改善城市環(huán)境，維護城市的正常發(fā)展，創(chuàng )造了條件。

　　以下僅以城市型水災害及其與水資源、水環(huán)境的關(guān)系為例，加以說(shuō)明。

　　1.城市型水災害。城市化過(guò)程中，城市洪澇的水文特性與成災機制均發(fā)生著(zhù)顯著(zhù)的變化。例如：城市人口資產(chǎn)密度提高，同等淹沒(méi)情況下，損失增加；城市面積擴張，新增市區過(guò)去為農業(yè)用地，防洪排澇標準較低，而洪澇風(fēng)險較大；以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝，加重了防洪負擔；城市空間立體開(kāi)發(fā)，一旦洪澇發(fā)生，不僅各種地下設施易遭滅頂之災，高層建筑由于交通、供水、供氣、供電等系統的癱瘓，損失亦在所難免；城市資產(chǎn)類(lèi)型復雜化，水災之后，即使洪水退去，諸如計算機網(wǎng)絡(luò )的破壞等所造成的損失不可估量，恢復更加困難；城市對生命線(xiàn)系統的依賴(lài)性及其在經(jīng)濟貿易活動(dòng)中的中樞作用加強；一旦遭受洪水襲擊，損失影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失甚至超過(guò)直接損失；±城市不透水面積增加，排水系統改善，徑流系數加大，使河道洪峰流量成倍增加，洪峰出現時(shí)間提前，已有堤防的防洪標準相對降低；由于城市氣溫高、空氣中粉塵大，形成所謂城市雨島效應，即出現市區暴雨的頻率與強度高于周邊地區的現象；大規模城市擴張階段，往往造成水土流失加劇，局部水系紊亂，河道與排水管網(wǎng)淤塞，人為導致城市防洪排澇能力下降；城市防洪排澇的安全保障要求大為提高，而城市防洪排澇工程設計施工管理的難度加大。由于這些變化與城市化的進(jìn)程之間含有明顯的相關(guān)關(guān)系，因此，除非同時(shí)增大治水的投入和力度，否則必然出現水災損失急劇增長(cháng)的惡性局面。

　　2.城市水災害、水資源與水環(huán)境問(wèn)題之間的影響。對于城市河道、湖泊而言，水太多、太少、太臟，都發(fā)生在同一的水域中，都威脅同一的對象。在人與自然的相互作用下，形成了相互影響的復雜關(guān)系。例如：由于城市河道水質(zhì)污染嚴重，惡臭難忍，人們遷怒與河，干脆“活埋”了事，或以此作為與河爭地的借口。由此引起城市雨洪調蓄能力下降，加重內澇發(fā)生的機率；一旦污水泛濫，對沿河居民危害更大。上海城市化過(guò)程中，大量河道正在消失。南匯區7年中填埋河道321條，全長(cháng)越168km；解放初楊浦區有大小河流130多條，至今僅存26條。1997年11號臺風(fēng)期間，雖然暴雨未停，由于內河水滿(mǎn)為患，泵站被迫停機，使城市低洼地區出現路面集水盈尺的現象。-地表水質(zhì)惡化加劇水資源短缺，城市水源地建設成為棘手的問(wèn)題，被迫更多依賴(lài)和超采地下水，加速地面沉降，不僅直接造成城市地下管線(xiàn)和建筑物的損毀，而且降低防洪排澇工程系統的能力，加劇水災風(fēng)險；沿海地帶由于地下水位下降過(guò)低，引起大范圍的海水內侵，導致更嚴重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。洪水可以補充地下水源，增加水庫蓄水量，是有利的一面；但是，由于城市需水量大，用水保證率高，許多過(guò)去為防洪和農業(yè)灌溉而建的水庫被迫轉為承擔城市供水任務(wù)，為了預防汛期不來(lái)水，汛前往往舍不得滕出防洪庫容，使得水庫應急泄洪的風(fēng)險大為增加，不僅削弱防汛的調控能力，甚至加劇水災損失。

　　以上情況表明，城市型水問(wèn)題的出現，在大規模城市化進(jìn)程中是不可避免的。如果不同步加強城市水利建設，則水的問(wèn)題必將日趨嚴重，甚至孕發(fā)為水的危機，成為社會(huì )可持續發(fā)展的嚴重制約因素。我國人口眾多，對生存空間壓力大，加之水資源短缺、降水量時(shí)空分布不均，是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的國家。同時(shí)，我國又是發(fā)展中國家，經(jīng)濟與法制基礎薄弱，在城市化加速發(fā)展時(shí)期，容易出現投入不足，治理不利、水的危機不斷加重的局面。

　　事實(shí)上，水太多、太少、太臟的問(wèn)題，是相對而言的。隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展與水問(wèn)題的日趨嚴重，人的水患意識、節水意識、水環(huán)境保護意識開(kāi)始增強，水問(wèn)題綜合治理的技術(shù)實(shí)力與經(jīng)濟實(shí)力也在增強，相應的法規體系與執法體系逐步健全，從根本上又為克服水的危機創(chuàng )造了條件。

　　四、城市水利的基本特點(diǎn)與發(fā)展方向

　　城市水問(wèn)題是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。發(fā)達國家在各自經(jīng)濟的高速發(fā)展階段都曾不同程度地遭遇過(guò)這一問(wèn)題，并為之付出了沉重的代價(jià)和巨額的治理費用。我國在城市化進(jìn)程中水的危機帶來(lái)的困難與挑戰將更多更復雜。如果說(shuō)，過(guò)去20年里，在我國城市人口比例上升10個(gè)百分點(diǎn)的情況下，為了解決城市的水問(wèn)題，在相當程度上是以犧牲農村、犧牲環(huán)境為代價(jià)的話(huà)，那么，在今后20年里，我國城市人口比例再上升20個(gè)百分點(diǎn)，傳統“有效”的辦法何以為繼？把握好城市水利的基本特點(diǎn)和發(fā)展方向，對于城市的管理者和決策者來(lái)說(shuō)，也是把握城市興衰存亡的大事情。

　　1.城市水利面臨問(wèn)題的長(cháng)期性與復雜性。城市水問(wèn)題的產(chǎn)生，是自然與社會(huì )因素交互作用的結果。每一座城市所處的地理環(huán)境不同，城市規模、結構、功能、政治經(jīng)濟地位以及城市發(fā)展階段不同等等，決定了各個(gè)城市所面臨的水問(wèn)題的明顯差異。在城市發(fā)展過(guò)程中，一方面水資源合理配置、水環(huán)境保護治理與水災害防御控制的要求不斷提高，另一方面多數城市由于對具有公益性質(zhì)的城市水利基礎研究不夠，投入不足，社會(huì )上大量存在的過(guò)分追求局部與眼前利益的短期行為等還在使矛盾不斷激化。從基本國情出發(fā)，我國絕大多數城市尚不具備短期內以高投入克服城市化進(jìn)程中水危機的實(shí)力。因此，城市水利的發(fā)展是長(cháng)期而艱巨的任務(wù)，不是抓好幾個(gè)“形象工程”就可以解決問(wèn)題的。對既是資源、又是環(huán)境要素、也是致災因子的水來(lái)說(shuō)，必須要統籌規劃、綜合治理，將發(fā)展與治理密切結合起來(lái)，將水資源的合理配置、水災害防御與水環(huán)境治理一起納入城市發(fā)展規劃，建立相對穩定的、與城市經(jīng)濟發(fā)展按比例同步增長(cháng)的投入機制，同時(shí)加強法制教育，盡力遏制城市發(fā)展引起水災害與水污染風(fēng)險加重的趨勢。

　　2.城市水利統籌規劃的超前性。城市水問(wèn)題是發(fā)展中的問(wèn)題。因此城市水利在規劃階段就必須要考慮如何應對城市發(fā)展中水問(wèn)題的演變趨向，如何滿(mǎn)足城市未來(lái)發(fā)展的治水需求。目前國內城市水利規劃的一個(gè)重要問(wèn)題是基礎研究不夠、預測手段不足，規劃的依據往往是過(guò)去的不完整的資料，使得規劃本身的合理性就缺乏保證，難以擺脫“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的窘境。合理進(jìn)行城市水利統籌規劃的依據必須建立在科學(xué)預測的基礎之上。近年來(lái)，中國水利水電科學(xué)研究院災害與環(huán)境研究中心開(kāi)發(fā)研制的城市洪澇災害仿真技術(shù)已經(jīng)先后應用于�？�、深圳、廣州、上海、天津、沈陽(yáng)、哈爾濱等城市，并不斷發(fā)展完善，進(jìn)入了實(shí)用化的階段。同時(shí)，城市水利信息管理與決策支持系統的建設也需要大力加強。

　　3.城市水利實(shí)施對策的綜合性。城市區域綜合治水包括兩重含義。首先，治水措施的目標是綜合性的。城市水源的保護、供排水系統的建設、城市河道湖泊的整治、城市污水處理與廢水資源的重復利用、城市防洪體系建設與城市環(huán)境改善的結合等等，在解決水多、水少、水臟的問(wèn)題上，總是你中有我，我中有你。單一目標的措施，往往是既不經(jīng)濟，也不合理。其次，治水手段是綜合性的。不僅需要形成完整配套的工程體系，而且需要將工程措施與非工程措施相結合。只有綜合運用工程、法律、行政、經(jīng)濟、教育、技術(shù)等手段，才可能達到城市水利的發(fā)展目的。例如隨意往城市河道傾倒垃圾的惡習，污染水源、破壞環(huán)境、有礙行洪排澇，可是這種現象至今即使在上海這樣的大城市中也屢見(jiàn)不鮮。因此，城市水利建設中，工程措施需要研究與投入，管理措施也同樣需要研究與投入。

　　4.城市水利發(fā)展模式的開(kāi)放性。常言說(shuō)，“一方水土養一方人”。但是在城市地區，其實(shí)需要“八方水土養一方人”。因此，城市水利不能就城市論城市。城市水利規劃，必需要與流域水利規劃相協(xié)調，妥善處理好上下游、左右岸、干支流以及城市與鄉村的關(guān)系。城市水利需要牢牢樹(shù)立大水利的觀(guān)念，既要滿(mǎn)足城市人口生存與城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，也要克服掠奪性的資源利用、以鄰為壑以及導致區域內生態(tài)系統破壞的弊病，創(chuàng )造人與自然相協(xié)調的生存環(huán)境。同時(shí)，城市之間需要加強經(jīng)驗的交流，善于引進(jìn)新觀(guān)念、新技術(shù)。地方保護主義不利于城市水利的發(fā)展。

　　5.城市水利的風(fēng)險特性與加強風(fēng)險管理的必要性。在城市水利的發(fā)展中，建立風(fēng)險管理機制是解決城市水危機的有效途徑。在城市化過(guò)程中，我們不可能徹底根治水災害，充分供應水資源及完全避免水污染，因此在城市發(fā)展中，必須要承擔一定的風(fēng)險，需要加強水的危機與風(fēng)險的預測、評估、管理與應急對策等問(wèn)題的研究；需要建立健全風(fēng)險管理機制，兼顧局部與整體、眼前與長(cháng)遠的利益，避免人為加重風(fēng)險；認真作好水的危機的應急預案，努力增強風(fēng)險預測、監測、評價(jià)能力，增強分擔風(fēng)險和承擔風(fēng)險的能力等。

　　五、結語(yǔ)

　　近年來(lái)，我國水利建設已經(jīng)突破了“水利是農業(yè)的命脈”的傳統觀(guān)念，黨的14屆5中全會(huì )把水利擺到了國家基礎設施建設的首位，城市地區的水利發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。目前，許多城市已陸續增加了水利的投入。然而，重工程立項，輕研究管理的現象普遍存在。部分地區城市水利規劃指導思想、管理體制以及對策措施不能適應城市發(fā)展的需要。事實(shí)上，搞城市水利，沒(méi)有錢(qián)辦不成事，僅僅有錢(qián)也未必辦得成好事。

　　城市化是我國從貧窮落后的農業(yè)大國走向現代化強國的必然趨向。在城市化進(jìn)程中，水的危機必將成為我國社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展的重要制約因素。除非在管理體制與治理對策方面有重大的變革，城市的發(fā)展將難以避免大的波動(dòng)與曲折，并為此而付出沉重的代價(jià)甚至是不可挽回的損失。依法治水、計劃治水、綜合治水、科學(xué)治水，是城市水利發(fā)展的必由之路，也是實(shí)現城市可持續發(fā)展的重要保障。