一、問(wèn)題研究的背景

　　自2000年《招標投標法》實(shí)施以來(lái)，由于與現行招投標監管體制的不適應，各種規避、破壞公開(kāi)招標的行為和問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，已經(jīng)嚴重影響了招投標的嚴肅性和公信力，由此滋生的貪污腐敗行為嚴重。國家把工程建設領(lǐng)域作為全國治理商業(yè)賄賂工作重點(diǎn)之一，建設系統商業(yè)賄賂的過(guò)程，就是非法獲取工程建設利益優(yōu)勢轉換的過(guò)程，越是有工程建設利益優(yōu)勢的地方，就越是商業(yè)賄賂可能乘虛而入的地方。為保護市場(chǎng)公開(kāi)競爭機制，規范建筑市場(chǎng)交易行為，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，保證建設工程的工期和質(zhì)量，降低工程造價(jià)，提高資金利用效益和質(zhì)量，維護國家利益和社會(huì )公共利益，特別是防止暗箱操作，加強權力制約，預防權錢(qián)交易等腐敗行為，筆者就實(shí)際工作總結，對建設工程招投標現狀問(wèn)題及原因分析，建議提出對策與措施，與業(yè)內同仁互相溝通和探討。

　　二、我國現階段招投標存在的問(wèn)題及原因

　　1、領(lǐng)導干部行政干預，“權力標”及“關(guān)系標”太多一些地方政府的領(lǐng)導人獨斷專(zhuān)行，無(wú)視國家法律法規，嚴重違反《招投標法》，以自己是地方一級政府的權力，在招投標工作中違反操作程序，一手包攬整個(gè)工程，混淆招標主體。在招投標過(guò)程中，比誰(shuí)的權力大，就安排誰(shuí)中標，施工單位就八方找關(guān)系，看誰(shuí)找的“關(guān)系硬”，誰(shuí)中標的機會(huì )就越大。產(chǎn)生一系列的“權力標”、“關(guān)系標”。招投標也只是流于形式走過(guò)場(chǎng)。

　　2、缺乏有效監督機構和管理體制現行的招投標監督體制為各部門(mén)分散的管理體制，招標監管與執法分別為發(fā)改委、建設、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門(mén)負責。各有關(guān)部門(mén)既對本行業(yè)招投標活動(dòng)既進(jìn)行管理，又實(shí)施具體監督，有的還是招標項目的實(shí)施人，有的是招標代理機構的上級，等等。這種錯綜復雜、層次不清、經(jīng)濟關(guān)系不明的監督體制，必然帶來(lái)監督部門(mén)的缺失與監管工作的缺位。主要問(wèn)題一是缺乏一個(gè)領(lǐng)導全國的綜合監管執法主體；二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。因為除了國家發(fā)改委及其基層機構不是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為主的企業(yè)（公司）不具有經(jīng)濟關(guān)聯(lián)比較客觀(guān)外，其他部門(mén)都存在行政隸屬和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)兩層關(guān)系。這兩層關(guān)系對招投標的殺傷力很大，現在越來(lái)越明顯。監督機構的選擇問(wèn)題是法律留下的最大空間。

　　3、社會(huì )法律意識不強，建筑市場(chǎng)行為欠規范招投標工作經(jīng)近幾年的法律建設。特別是《招標投標法》的頒布實(shí)施，以及一些招投標管理規定陸續出臺，全社會(huì )對招投標的工作的認識有所提高，但建設單位由于受到“利益驅動(dòng)”或“創(chuàng )工作政績(jì)”需要的影響，在一定程度上忽視了法律約束，造成招投標行為不規范，這種現象比較嚴重。建設單位集中反映在選擇施工隊伍、確定招標方式、過(guò)分要求縮短工期以及招標領(lǐng)導小組主導招標工作等問(wèn)題上。近幾年來(lái)，一些工程急于開(kāi)工，為了滿(mǎn)足建設單位在施工圖沒(méi)有出齊的情況下，提前招標定承包商進(jìn)場(chǎng)施工，特別是一些急事快辦工程采用了方案招標方式，這種招標方式雖然提前了工程竣工時(shí)間，但違反顧基本建設程序，遺留了許多問(wèn)題，比如，工程造價(jià)難以控制，竣工決算糾紛較多等。

　　4、招投標中“圍標”與“陪標”現象嚴重圍標是不成熟建筑市場(chǎng)所產(chǎn)生的一種腐敗行為。其嚴重違反了招投標公平、公正、擇優(yōu)的原則，違背了招投標的目的，擾亂了建筑市場(chǎng)的秩序，使得業(yè)主方遭受不必要的損失，個(gè)別圍標人中飽私囊。主要表現為一是圍標人聯(lián)合多個(gè)承包商哄抬行業(yè)價(jià)格提高報價(jià)進(jìn)行合謀圍標，二是承包商掛靠多家施工企業(yè)進(jìn)行圍標。

　　在招投標過(guò)程中，一些沒(méi)有資質(zhì)個(gè)人或資質(zhì)較低的單位為了提高中標機會(huì )設法掛靠多家資質(zhì)較高的施工企業(yè)參與投標，并做各份不同或雷同的投標書(shū)，以各個(gè)施工企業(yè)的名義進(jìn)行投標承攬工程任務(wù)。對于一個(gè)標的，表面上投標主體是不同的施工企業(yè)，各份投標書(shū)的內容和形式也不同，但真正的投標者都是同一個(gè)老板。一些競爭力不強或虧損企業(yè)迫于生計，難以退出建筑市場(chǎng)，故在一定利益驅動(dòng)下會(huì )選擇陪標。以期獲得一定利潤來(lái)支撐企業(yè)生存。

　　5、評標辦法設置不合理，評標存在人為因素評標工作是招標投標過(guò)程中的關(guān)鍵工作，評標辦法是招標文件中的重要內容，招投標工作是否公開(kāi)、公平、公正，關(guān)鍵要看評標工作和制訂的評標辦法是否客觀(guān)、公正、科學(xué)。目前評標辦法欠科學(xué)合理。主要表現在經(jīng)濟標評標設置上，目前在定額計價(jià)模式向工程量清單計價(jià)模式過(guò)渡時(shí)期，很多地區推出最高限價(jià)或攔標價(jià)等招標辦法，各投標單位為經(jīng)濟標得高分，都靠近招標文件規定的最大下浮比例報價(jià)，使得經(jīng)濟標拉不開(kāi)距離。技術(shù)標上評委在評標過(guò)程中，打“人情分”現象時(shí)有發(fā)生。造成評標存在人為因素，沒(méi)有充分體現公正、公平的原則。

　　6、行賄受賄等腐敗現象和經(jīng)濟犯罪案件仍時(shí)有發(fā)生雖然國家三申五令，建設領(lǐng)域的腐敗行為仍然存在，與工程招投標相關(guān)的經(jīng)濟犯罪案件時(shí)有發(fā)生。業(yè)主招標行為有法不依，逃避監督的問(wèn)題還嚴重。突出表現在規避招標、虛假招標、度身定做和明招暗定等方面。有的將依法必須招標的工程項目化整為零或者分段實(shí)施，使之達不到法定的招標工程規模標準；有的只對部分工程，如主體結構進(jìn)行招標，而裝飾裝修、環(huán)境工程等則直接發(fā)包；有的將依法必須招標的工程，違規變成邀請招標甚至不招標；有的在招標投標活動(dòng)中弄虛作假，與投標人或招標代理機構相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理條件限制或者排斥某些潛在投標人，對他們投標實(shí)行歧視性政策；有的與中標人不按照招標文件以及中標人的投標文件訂立合同，私下簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)热莸膮f(xié)議，搞陰陽(yáng)合同。

　　三、建議采取的對策及措施

　　1、健全體制設計，建立綜合監管部門(mén)和執法主體借鑒國外先進(jìn)管理經(jīng)驗，世界上許多國家除了由統一的管理部門(mén)對招標程序進(jìn)行審查之外，還指定一個(gè)獨立于行政部門(mén)之外的機構實(shí)施監督檢查工作。如美國、英國由審計部門(mén)核查招標管理部門(mén)和執行部門(mén)。我國應成立一個(gè)統一、獨立、權威的綜合監督管理機構，由多家單位和部門(mén)組成。這個(gè)機構直屬?lài)鴦?wù)院領(lǐng)導，由中央編辦配備干部，行使獨立的、綜合的監管職能。只有這樣才有利于加強對招投標行為的監管，規范招投標市場(chǎng)行為，從源頭上預防和治理招投標領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。

　　2、增強法律意識，堅決糾正和嚴厲查處不規范招投標行為各建設單位、行政主管部門(mén)、監管部門(mén)，要加強對《招投標法》等法律法規的學(xué)習，努力提高整體素質(zhì)，增強法律意識，增強責任感，牢固樹(shù)立“百年大計，質(zhì)量第一”和依法招投標的思想，以對國家、對人民、對子孫后代高度負責的精神，把招投標工作放到重要位置，真正做到：知法懂法、自覺(jué)守法、嚴格執法。特別是國有投資項目，要對招投標提高認識，依法辦事，其次各方主體要本著(zhù)公開(kāi)、公正、公平的原則，有序競爭。

　　要堅決糾正和嚴厲查處不規范招投標行為，主要糾正和查處以下十一種行為，一是擅自發(fā)包工程或采取化整為零等方式規避招標的行為；二是將公開(kāi)招標變?yōu)檠�請招標、甚至假招標或在招標投標活�?dòng)中弄虛作假、“暗箱操作”的行為；三是轉包、掛靠、違法分包等行為；四是無(wú)證或越級超范圍承接工程任務(wù)的行為；五是出借、出租資質(zhì)證書(shū)和營(yíng)業(yè)執照的行為；六是不按規定進(jìn)入市場(chǎng)招標的行為；七是地方保護和行業(yè)壟斷行為；八是中介機構不獨立公正地依法從事建筑活動(dòng)、招標代理機構泄露標底和在招標中弄虛作假行為；九是行政主管部門(mén)及所屬管理機構不依法行政，不嚴格執法的行為；十是招標監督機構和有形建筑市場(chǎng)工作人員非法干涉工程招投標行為；十一是領(lǐng)導干部干預工程發(fā)包、貪污受賄、以權謀私的行為。

　　3、改進(jìn)評標標底價(jià)的確定方法，對技術(shù)標投標文件實(shí)行雙向評審評標標底采用復合標底的方式，弱化標底的權數。為此，建議評標標底按下式確定。

　　復合評標標底＝（A+B1+B2+…+Bn）／（n+1）

　　式中，A為審定的標底價(jià)，Bi為在審定標底±3%范圍以?xún)鹊耐稑藛挝坏膱髢r(jià)，i為不確定數。標底A所占的權重與各有效投標報價(jià)的權重一樣，審定標底是一個(gè)不確定數，從而很難確定一個(gè)有效投標的范圍。首次入圍后，經(jīng)濟標也難以得高分，因為只有誰(shuí)接近復合評標標底的低價(jià)才能得高分，為合理低價(jià)中標創(chuàng )造了條件。

　　在技術(shù)標評標中除了對標書(shū)的縱向符合性評審，還應加強橫向符合性評審。目前，初步符合性評審只注重縱向獨立性評審，即對各投標文件技術(shù)符合性作獨立的檢查，審查各技術(shù)標標是否實(shí)質(zhì)上響應招標文件的所有條款、條件、有無(wú)顯著(zhù)差異或保留，稱(chēng)之為縱向評審。相對于評審過(guò)程中各技術(shù)標的相互檢查比較，稱(chēng)之為橫向符合性評審。通過(guò)橫向評審可以找出圍標行為，剔除不當競爭的單位進(jìn)入下商務(wù)標評標。

　　4、提高招投標工作的透明度，加大違規處罰力度提高招標過(guò)程的透明度，減少暗箱操作和加強監督是防患于未然的一個(gè)有效措施。紀檢和監察部門(mén)要對各招標中心進(jìn)行協(xié)調、管理和監督；對于不進(jìn)行招標、假招標或變應公開(kāi)招標為邀請招標的項目實(shí)行專(zhuān)項審查。紀檢、監察人員參加整個(gè)招標投標過(guò)程，對招標程序是否合法、評標專(zhuān)家是否按規定在專(zhuān)家庫中抽取、是否按規定評標辦法進(jìn)行評標、評標是否公正，以及有無(wú)其他人員在其中干預等進(jìn)行監督。設立舉報箱，公布舉報電話(huà)，對有圍標行為的招標工程進(jìn)行揭發(fā)，對舉報者加以保護和給予獎勵。

　　加大違規處罰力度，懲處必須具有威懾力，對玩忽職守，弄虛作假、暗箱操作、分包轉包、領(lǐng)導干部干預招投標、違反規定評標等違紀違規行為的單位和個(gè)人，要給予嚴厲的經(jīng)濟懲罰和黨紀政紀處分。構成犯罪的，要移交司法機關(guān)追究刑事責任。尤其對那些不惜以身試法的，不管是誰(shuí)，不管職務(wù)有多高，能量有多大，都要嚴懲不貸，絕不手軟，該罰的罰，該懲的懲，該判的判。使違法違紀者聞之喪膽，望而卻步。真正達到查處一案，震懾一片，教育一線(xiàn)的目的。

　　結束語(yǔ)

　　工程招投標已經(jīng)成為推進(jìn)現代化建筑市場(chǎng)體系建設的重要手段，探索適合中國國情的招投標制度，進(jìn)一步健全制度、完善機制、強化監督、規范行為，創(chuàng )造公平的競爭環(huán)境，凈化建筑市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟健康發(fā)展。