近些年來(lái)，我國建設領(lǐng)域拖欠工程款和農民工工資問(wèn)題十分嚴重，擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟秩序，嚴重影響了建筑業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì )的和諧穩定，引起了黨中央、全國人大、國務(wù)院的高度重視。2003年7月，全國人大提出了關(guān)于解決建設領(lǐng)域拖欠工程款和農民工工資問(wèn)題的建議。同年11月，國務(wù)院決定從2004年起，用三年時(shí)間基本解決建設領(lǐng)域拖欠工程款和農民工工資問(wèn)題，并明確由建設部牽頭，會(huì )同16個(gè)部委以及最高人民法院，成立了國務(wù)院解決建設領(lǐng)域拖欠工程款部際工作聯(lián)席會(huì )議，指導、推動(dòng)全國清理拖欠工程款和農民工工資工作。經(jīng)建設部統計，截至2003年年底，全國建設領(lǐng)域共拖欠工程款1860億元，涉及13萬(wàn)個(gè)項目、1萬(wàn)3千多家企業(yè)。通過(guò)三年全國各級部門(mén)和建設、施工單位的艱苦努力，清理償還工作才基本完成。為什么會(huì )產(chǎn)生這么大的拖欠？為什么已存在的拖欠沒(méi)有資金來(lái)源？為什么建設工程特別是政府工程會(huì )在施工中擴大規模、增加概算？這些問(wèn)題都與造價(jià)有密切關(guān)系。筆者從造價(jià)管理工作的角度，談?wù)勗靸r(jià)工作在防止新的拖欠工程款產(chǎn)生中能發(fā)揮的重要作用。

　　一、建設工程產(chǎn)生拖欠的原因

　　要解決好拖欠工程款問(wèn)題。首先要弄清其產(chǎn)生的原因。筆者通過(guò)對拖欠案件的分析。發(fā)現產(chǎn)生拖欠的原因不僅僅在工程結算環(huán)節，從項目的投資決策、設計、招投標階段到項目施工、結算，每一個(gè)環(huán)節都可能造成最終拖欠工程款的產(chǎn)生。

　�。ㄒ唬┰诮ㄔO工程前期

　　從研究表明，在項目投資決策階段，對項目的工程造價(jià)影響很大（達到30-75％），特別是建設標準水平的確定、建設地點(diǎn)選擇、工藝的評選、設備選用等，直接關(guān)系到工程造價(jià)的高低。有的項目業(yè)主對可行性研究缺乏科學(xué)的論證，有的把可行性研究變?yōu)榭膳�性研究，還有的通過(guò)走上層路線(xiàn)虛報工程投資，編造工程功能，搞“釣魚(yú)工程”，有的為了能使項目盡快通過(guò)批準，有意壓縮工程投資。預留資金缺口，造成最后工程投資超概。因此人為的擴大投資概算或壓低概算都會(huì )給項目以后的工程款拖欠埋下很大隱患。

　　在工程項目設計階段，工程設計的質(zhì)量不僅決定著(zhù)項目的先進(jìn)水平，還對工程造價(jià)有著(zhù)決定性的影響。據統計分析，工程設計階段控制工程造價(jià)的潛力在75％左右。但目前我國在設計階段尚無(wú)有效的工程造價(jià)控制手段，很容易造成超標準設計，這又是造成工程款竣工后因無(wú)資金來(lái)源而無(wú)力支付工程款的主要原因。其主要表現在以下幾個(gè)方面：一是有的建設單位領(lǐng)導為追求業(yè)績(jì)，不顧資金狀況，過(guò)高地追求高標準，盲提出超標準設計要求，擅自擴大了已經(jīng)批準的立項文件范圍；二是有的設計單位沒(méi)有建立起投資效益最佳的設計理念，只重技術(shù)輕經(jīng)濟，設計人員不僅設計保守、建筑單方造價(jià)高，而且工程設計圖的質(zhì)量和深度也不夠，造成在招投標階段暫估項目多，存在缺項、漏項以及前后設計不銜接等問(wèn)題，施工階段設計變更多，無(wú)法有效控制工程造價(jià)；三是現行設計收費標準是按造價(jià)的比例計取，使得設計單位對任意提高設計標準的現象推波助瀾，最終導致設計概算超標現象。

　　在招投標和施工合同簽訂階段，由于招投標和承發(fā)包不規范，建設單位意向招標，或者將自己的意志強加給承包單位；高資質(zhì)施工企業(yè)中標，低資質(zhì)隊伍掛靠承建；或者建設單位為達到各方利益平衡，肢解發(fā)包等行為不僅影響了工程造價(jià)，還經(jīng)常引起業(yè)主與承包商的糾紛，為拖欠工程款和農民工工資留下了隱患。

　�。ǘ�）在建設工程中期

　　在建設工程施工階段，雖然要大量投入設備、材料、機械、人工，在正常施工情況下，通過(guò)施工措施節約投資的可能性?xún)H占10％左右，但是如果缺乏有效監控措施，有大量的工程設計變更或隨意性的現場(chǎng)簽證，一樣會(huì )造成工程造階飆升，突破現有建設資金限度。造成這種現象的主要原因有：一是監理機構不完善，人員素質(zhì)不高，監理制度不健全，同時(shí)在我國普遍只有技術(shù)監理而無(wú)造價(jià)監理；二是有些承包商通過(guò)各種手段取得大量的設計變更、簽證資料，無(wú)中生有，量實(shí)不符，任意擴大工程量，彌補一些在中標中被壓低了的造價(jià)，加大了造價(jià)控制的難度；三是少數承包商利用設計和施工合同的空子，在材料、設備的選擇上做文章，偷工減料、以次充好，套取工程款。

　�。ㄈ�）在建設工程后期

　　建設工程后期，主要是指工程竣工驗收、結（決）算審查階段，它是控制工程造價(jià)的最后一道關(guān)卡。在這個(gè)階段中，工程結算書(shū)上的每一個(gè)數字都是甲乙雙方經(jīng)濟利益的具體體現，因此前幾個(gè)階段造成的造價(jià)問(wèn)題就統統暴露出來(lái)了。當資金缺口確實(shí)無(wú)法彌補時(shí)，一些建設單位則以超概后，沒(méi)有資金為由，拖欠施工單位工程款，或以各種理由對結算久拖不決，讓施工企業(yè)對工程款的回收遙遙無(wú)期。

　　從上面分析可以看到，拖欠工程款的隱患藏于建設工程的各個(gè)階段。而一旦某個(gè)環(huán)節的決定超出了項目資金能力范圍，其后果就是施工企業(yè)被拖欠工程款、農民工勞動(dòng)者被拖欠工資。

　　二、解決拖欠工程款問(wèn)題的有效手段之一就是對建設工程實(shí)行全過(guò)程造價(jià)管理

　　從造價(jià)管理的角度看，拖欠工程款問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是工程造價(jià)超過(guò)建設單位的建設資金支付能力的問(wèn)題。

　　工程造價(jià)管理不僅僅是防止投資突破限額，更積極的意義是促進(jìn)建設、設計、施工單位加強管理，使人力、物力、財力有限的資源得到充分的利用，取得最佳的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。因此解決拖欠工程款問(wèn)題的有效手段之一就是對建設工程從投資決策、設計、招投標、施工合同簽訂、施工直至竣工決算的各個(gè)階段進(jìn)行造價(jià)管理，從而將其控制在建設單位建設資金支付能力的限度之內。

　　在投資決策階段，要高度重視對建設工程項目經(jīng)濟性、科學(xué)性、合理性的研究論證，合理選擇建設標準、建設地區，合理選擇經(jīng)濟適用的工藝設備，尤其重視對項目的經(jīng)濟評價(jià)，投資業(yè)主依據自身情況在充分調查研究的基礎上編制好項目的計劃書(shū)，保證投資估算的準確性。投資業(yè)主還應做到投資估算必須準確且能滿(mǎn)足限額設計和控制概算的要求，初步設計概算必須控制在批準的可行性研究投資估算范圍內，收口概算不允許突破可行性研究投資估算；在滿(mǎn)足使用功能的前提下，應進(jìn)行設計方案比較和優(yōu)化設計，設計方案應在滿(mǎn)足功能或盡量提高功能的前提下降低成本。

　　在設計階段，應做到“看菜吃飯、量體裁衣”，由投資決定設計方案，同時(shí)加強對初步設計的審查，準確編制概算，引入競爭機制，實(shí)行設計招標，推行限額設計，實(shí)行設計監理，將變更發(fā)生在開(kāi)工前。

　　在工程招投標和施工合同簽訂階段，嚴格按《招投標法》操作，規范招投標行為，遵循公開(kāi)、公平、公正原則，實(shí)行合理低價(jià)中標，商定細致嚴謹的工程承發(fā)包合同，盡量少指定分包項目，盡可能將糾紛隱患降到最低，減少費用變更。

　　在施工階段，嚴格按概算及投資計劃進(jìn)行，做好工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理和設計變更管理。工程監理人員及造價(jià)執業(yè)人員嚴格把好簽證變更和工程進(jìn)度關(guān)，尤其要針對隱蔽及前期臨建工程，變事后被動(dòng)控制為事前主動(dòng)控制，對設計變更要先算帳后變更，嚴禁通過(guò)設計變更擴大建設規模、增加建設內容、提高建設標準，同時(shí)加強建筑材料及設備的價(jià)格管理以適應市場(chǎng)形勢的變化。在竣工結算階段，應嚴格執行《建設工程價(jià)款結算暫行辦法》中關(guān)于結算時(shí)限的規定，并充分發(fā)揮建設行政主管部門(mén)對工程結算進(jìn)行抽查和糾紛調節作用，確保工程項目竣工結算工作盡快完成，使工程款盡快結清。

　　總之，通過(guò)對工程從投資決策到竣工結算的每一個(gè)階段做好工程造價(jià)的管理和監控，控制工程項目的規模和設計標準，達到合理控制工程造價(jià)的目的，也是解決工程款拖欠問(wèn)題的有效手段之一。因此，要破除不重視造價(jià)管理的思想，建立起通過(guò)對建設工程的全過(guò)程造價(jià)管理，達到合理控制工程造價(jià)的統一認識，各職能部門(mén)通力協(xié)作，建立起建設工程造價(jià)管理的長(cháng)效機制，才能鞏固清欠成果，從源頭上防止新的拖欠工程款問(wèn)題的發(fā)生。