簡(jiǎn)介： “十五”期間是上海軌道交通的集中發(fā)展期，將建設200多公里的10條軌道交通線(xiàn)路，初步形成軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò )。為此，上海市政府正深化軌道交通投融資體制改革，以促進(jìn)軌道交通快速、健康發(fā)展。本文分析了城市軌道交通的經(jīng)濟屬性，結合上海軌道交通建設與經(jīng)營(yíng)體制改革現狀，對上海軌道交通的發(fā)展提出了框架性的建議。

　　關(guān)鍵字：上海軌道交通 體制改革 發(fā)展建議　上海正向著(zhù)國際化大都市的目標邁進(jìn)，提升城市綜合競爭力，完善城市基礎設施是一項重要的戰略步驟。上海目前已投入運營(yíng)的軌道交通線(xiàn)路共三條，形成了總長(cháng)65公里的初始網(wǎng)絡(luò )，日均承擔客運量97.9萬(wàn)乘次，約占公共交通客運總量的10％�！笆�五”期間，上海將建設218公里左右的10條軌道交通線(xiàn)路，進(jìn)入軌道交通的集中發(fā)展期，初步形成軌道交通骨架網(wǎng)絡(luò )。屆時(shí)，日均承擔客運量320萬(wàn)乘次，軌道交通的出行比率將占全市公共交通的25%.

　　城市軌道交通的經(jīng)濟屬性

　　城市軌道交通是一種準公共產(chǎn)品，具有自然壟斷的經(jīng)濟特性。軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，它所提供的產(chǎn)品－客運服務(wù)可以通過(guò)設置收費口排除不付費的消費者，而在特定運能以?xún)榷嘁粋�(gè)消費者對供給者帶來(lái)的邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本幾乎為零，顯然，軌道交通具有排他性和非競爭性，是一種準公共產(chǎn)品，具有自然壟斷的經(jīng)濟特性。

　　城市軌道交通具有很強的正外部效應，體現了收益外部化的特點(diǎn)。城市軌道交通是一種準公共產(chǎn)品，軌道交通的建設將給整個(gè)城市帶來(lái)社會(huì )、經(jīng)濟收益。軌道交通運量大，占地少，提供了安全快捷舒適的客運服務(wù)，從而減輕了地面交通壓力，減少交通事故，節約了人們的時(shí)間成本，同時(shí)，軌道交通采用電驅動(dòng)，是一種省能源、少污染的綠色交通工具，形成良好的社會(huì )收益。此外，軌道交通能夠帶動(dòng)沿線(xiàn)地區的經(jīng)濟發(fā)展，沿線(xiàn)房地產(chǎn)迅速增值，商貿日趨活躍，從而改善了城市的投資環(huán)境，提升了城市的綜合競爭力。

　　城市軌道交通生命周期長(cháng)，體現收益長(cháng)期化的特點(diǎn)。城市軌道交通項目的建設期一般為3－4年，以每公里平均造價(jià)4億元計算，投資強度大；進(jìn)入項目運營(yíng)期，從投入運營(yíng)到項目現金流的收支平衡年份，大約需15年，這一階段由于運營(yíng)成本高，還本付息壓力大，運營(yíng)收益在很大程度上被成本化了，而從投入運營(yíng)到收回投資約需20－25年，客流進(jìn)一步成熟，項目產(chǎn)生較大收益�？紤]到城市軌道交通作為一項基礎設施，其使用壽命長(cháng)，隧道洞體主結構的使用年限可達百年，如倫敦、巴黎等城市的地鐵均有百年歷史，仍運營(yíng)正常，處在成熟發(fā)展時(shí)期。因此，軌道交通產(chǎn)品的生命周期遠長(cháng)于一般產(chǎn)品，軌道交通運營(yíng)的時(shí)間越長(cháng)，客流量越大，體現了收益長(cháng)期化的特點(diǎn)。

　　上海軌道交通的投融資體制改革

　　“十五”期間上海每年將建設軌道43.6公里，這一速度不僅遠高于西方城市，而且比漢城的建設速度也要高出近一倍，以每公里平均造價(jià)4億元計算，需要總投資872億元，約占GDP的2.5％。要實(shí)現這一目標，完全靠政府現有的財力，沿用過(guò)去地鐵建設由原上海地鐵總公司一家獨攬的模式是不現實(shí)的。為此，2000年4月上海市政府決定深化投融資體制改革，實(shí)施了軌道交通投資、建設、運營(yíng)、監管“四分開(kāi)”的體制改革，強化政府公共投資功能和投資引導功能，推動(dòng)軌道交通建設與運營(yíng)逐步走向規范、有序、合理的市場(chǎng)競爭，同時(shí)建立起政府有效的監管機制。

　　按照“四分開(kāi)”原則，新組建的申通集團作為上海軌道交通的政府投資主體，按照軌道交通項目“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)得益”的投資原則，在資本金逐步到位的情況下，對“十五”建設項目，由市區兩級政府共同出資，分別組建項目公司。項目公司實(shí)行資本金制度，按項目投資總額30％－35％的比例確定，申通以現金投入，沿線(xiàn)各區主要以動(dòng)拆遷費和車(chē)站土建資金作價(jià)入股，項目公司憑借良好的資信和軌道交通產(chǎn)品生命周期長(cháng)的特有屬性，積極籌措銀行貸款并拓寬融資渠道，形成市區兩級政府共同推進(jìn)，社會(huì )多元投資的格局。在上海軌道交通建設領(lǐng)域，目前已由上海地鐵建設公司、久創(chuàng )建設管理公司、上海港鐵建設管理公司、中國鐵道建筑總公司四家總承包商共同競爭，其中上海港鐵的投資方之一是香港地鐵有限公司，這意味著(zhù)上海軌道交通建設管理向境外資本敞開(kāi)了大門(mén)。在地鐵運營(yíng)管理領(lǐng)域，2002年8月現代軌道交通運營(yíng)股份公司獲得了即將投入運營(yíng)的軌道交通5號線(xiàn)（莘閔輕軌）的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，打破了上海地鐵運營(yíng)公司獨家運營(yíng)的壟斷局面。而政府的主要職責是進(jìn)行政策引導和監督管理，制定行業(yè)規范、編制軌道交通網(wǎng)絡(luò )規劃和專(zhuān)業(yè)規劃、核實(shí)票價(jià)、推動(dòng)軌道交通投資的多元化并創(chuàng )造一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競爭環(huán)境，使建設、運營(yíng)不斷適應市場(chǎng)化要求，實(shí)現軌道交通“投資－建設－運營(yíng)－回報－投資”的良性循環(huán)。

　　上海軌道交通的發(fā)展思路

　　以2010年上海世博會(huì )為契機，進(jìn)一步完善上海軌道交通規劃。2010年上海世博會(huì )的主題是“城市，讓生活更美好”，快速、便捷的交通系統也成為其主要內涵之一，在為期6個(gè)月的會(huì )期中，上海要接待7000多萬(wàn)參觀(guān)者，屆時(shí)上海軌道交通的日載客量將達700－800萬(wàn)人次，這將產(chǎn)生巨大的客運需求，帶來(lái)巨大的交通壓力。因此，要依據《上海市城市總體規劃》和《上海市城市交通白皮書(shū)》，以2010年上海世博會(huì )為契機，同時(shí)借鑒德國漢諾威世博會(huì )和日本愛(ài)知縣世博會(huì )有關(guān)軌道交通規劃經(jīng)驗，進(jìn)一步完善上海軌道交通規劃，做好軌道交通與地面常規交通、空港、干線(xiàn)鐵路的相互銜接及大型換乘樞紐的規劃設計，解決好控制調度、供電、維修基地等一系列資源共享問(wèn)題，建設好上海軌道交通的基本網(wǎng)絡(luò )。

　　政府引導，建立多元化的融資結構。上海軌道交通的“十五”建設項目，是由市區兩級政府共同出資的項目公司來(lái)建設。為引導各方為上海軌道交通項目籌措資金的積極性，上海軌道交通的政府投資主體－申通集團按照各股東出資額整數，實(shí)行建設期投資補貼政策，投資補貼率一般參照銀行同期貸款基準利率計算。

　　但是，各項目公司融資結構中的銀行貸款比例普遍達60％，短期內又不可能償債，造成融資成本高、融資風(fēng)險過(guò)于集中，不利于項目的滾動(dòng)舉債和建成后的正常運營(yíng)。因此，在集中政府預算內外資金，增加軌道交通投入的同時(shí)，還需積極開(kāi)辟資本市場(chǎng)的融資渠道，形成資本結構的良性循環(huán)。2001年申通集團完成對上海凌橋自來(lái)水股份公司的資產(chǎn)重組，申通地鐵（600834）成功上市；2002年上海磁浮交通項目股權信托受益權投資計劃的實(shí)施；2003年上海久事40億軌道交通建設債券的成功發(fā)行以及軌道交通二號線(xiàn)西延伸采用BT模式建設，都是對促成軌道交通多層次籌融資體系的積極探索，同時(shí)也說(shuō)明預支軌道交通項目本身未來(lái)收益的可行性。

　　形成政府指導下的軌道交通價(jià)格新機制。軌道交通最穩定和最主要的收入來(lái)自票款，建立適應上海軌道交通市場(chǎng)化運作的價(jià)格機制是影響軌道交通收益，確保軌道交通良性發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節。經(jīng)測算，對“十五”期間建設的線(xiàn)路（不含磁浮線(xiàn)路）來(lái)說(shuō)，到2010年若能達到平均每天每公里2萬(wàn)人次的客運量，則其保本價(jià)格約為6.00元/人次，而2010年居民的承受能力約為4.50元/人次，因此，軌道交通的完全成本價(jià)格遠高于市民可接受的價(jià)格�，F行的上海軌道交通實(shí)行統一的分段計程票價(jià)即0-6公里票價(jià)為2元，6-16公里加收1元，16公里以遠按每6公里1元票價(jià)遞增，平均票價(jià)為2.62元/人次。分段計程票價(jià)結構與地面公交等形成了一定的比價(jià)關(guān)系，特別是一、二號線(xiàn)的一票換乘對吸引客流起到了較大作用。但現有相對簡(jiǎn)單的票價(jià)體系仍無(wú)法適應上海軌道交通網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展的要求，價(jià)格構成不明晰，無(wú)法滿(mǎn)足企業(yè)市場(chǎng)化運作的需要。所以，要根據軌道交通準公共產(chǎn)品的特性，在加強政府監管和社會(huì )監督的前提下，以客流為導向，充分發(fā)揮軌道交通自動(dòng)售檢票系統的功能特點(diǎn)，建立政府管制下的多層次票價(jià)體系和規范化的企業(yè)調價(jià)程序，完善上海軌道交通定價(jià)模式，兼顧軌道交通的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。

　　逐步建立軌道交通利益還原機制。政府的轉移支付是實(shí)現軌道交通項目外部效益內部化的重要手段。軌道交通的開(kāi)發(fā)對土地級差效應影響較大，為沿線(xiàn)房地產(chǎn)帶來(lái)較大的增值收益，隨著(zhù)軌道交通建設線(xiàn)路向郊區延伸，政府有必要提前開(kāi)展土地儲備工作，利用土地級差獲取增值收益。同時(shí)，通過(guò)適當增收房產(chǎn)交易費用等途徑，獲取房地產(chǎn)增值收益。適時(shí)開(kāi)征軌道交通專(zhuān)項稅費，調整部分已收費項目的用途，建立政府的軌道交通建設專(zhuān)項基金，以利于上海軌道交通的良性發(fā)展。

　　進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)軌道交通裝備國產(chǎn)化政策。我國企業(yè)在城市軌道交通關(guān)鍵技術(shù)方面仍比較落后，缺乏競爭力。車(chē)輛等機電設備長(cháng)期依賴(lài)進(jìn)口，不但費用昂貴，而且造成設備類(lèi)型紛雜，今后的運營(yíng)維修也成大問(wèn)題。因此，政府在規范軌道交通建設標準，完善技術(shù)政策和技術(shù)體系的同時(shí)，要為國內重點(diǎn)設備制造企業(yè)的生產(chǎn)和研發(fā)創(chuàng )造條件，加快軌道交通技術(shù)設備國產(chǎn)化進(jìn)程，大大降低軌道交通投資和運營(yíng)成本，推動(dòng)國內制造業(yè)的發(fā)展。

　　建立軌道交通網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)的新思維�！笆�五”期間是上海城市軌道交通從單線(xiàn)運營(yíng)到多線(xiàn)運營(yíng)的擴展階段，必須建立軌道交通網(wǎng)絡(luò )的統一指揮和協(xié)調運轉機制，建議軌道交通的行政主管部門(mén)成立軌道交通運營(yíng)調度機構，確保運營(yíng)安全與設施功能的充分發(fā)揮。同時(shí)，加快軌道交通專(zhuān)營(yíng)權的探索與實(shí)踐，由軌道交通運營(yíng)調度機構進(jìn)行線(xiàn)路專(zhuān)營(yíng)權拍賣(mài)，運營(yíng)商在專(zhuān)營(yíng)期內負責運營(yíng)，努力降低運營(yíng)成本，提高運營(yíng)績(jì)效，承擔運營(yíng)管理的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，從而形成軌道交通“網(wǎng)運分離”的經(jīng)營(yíng)思路。此外，可適時(shí)成立上海軌道交通行業(yè)協(xié)會(huì )，制訂完善軌道交通行業(yè)的技術(shù)管理規程，建立起行業(yè)內運營(yíng)成本指標和定額體系，帶動(dòng)會(huì )員的自律，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)軌道交通的可持續發(fā)展。