1984年，我國就開(kāi)始推行建設工程招投標這一“陽(yáng)光工程”，2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》也正式開(kāi)始實(shí)施，然而仍有專(zhuān)家稱(chēng)“工程問(wèn)題高發(fā)期”已經(jīng)到來(lái)，工程領(lǐng)域中的腐敗案件居高不下，因為招投標失靈造成的損失仍然十分驚人，招投標失靈的一個(gè)重要原因是政府行為的不規范，因此，規范政府行為是防止招投標失靈、防止招投標中發(fā)生腐敗的一個(gè)重要措施。

　　1　在工程招投標中政府的職能

　　在現代社會(huì )中政府應該扮演什么樣的角色、起什么樣的作用一直是社會(huì )學(xué)家、政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家們爭論的焦點(diǎn)。爭議主要集中在政府的經(jīng)濟職能，即政府在經(jīng)濟活動(dòng)中的作用。從經(jīng)濟學(xué)理論來(lái)看，政府存在的必要性和作用的主要領(lǐng)域在于市場(chǎng)失靈的地方，即在于彌補市場(chǎng)的不完整、矯正市場(chǎng)失靈與扭曲、以“看得見(jiàn)的手”去協(xié)助“看不見(jiàn)的手”，作為游戲規則的制定者，來(lái)對整個(gè)經(jīng)濟進(jìn)行宏觀(guān)調控。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下應該是以市場(chǎng)調節為主，政府干預為輔，政府的作用是有限的。經(jīng)濟學(xué)的鼻祖亞當。斯密認為政府的職能只有三項：保護國家安全，使其不受外來(lái)侵犯；保護社會(huì )的個(gè)人安全，使其不受他們的侵害和壓迫；建設和維護某些私人無(wú)力辦或者不愿意辦的公共產(chǎn)業(yè)和公共設施。美國經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼提出政府的職責只有四項：保護國家安全，維護司法公正，彌補市場(chǎng)缺陷，保護“不能對自己負責”的社會(huì )成員。以美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森為代表的后凱恩斯主義提出了“混合經(jīng)濟”的觀(guān)點(diǎn)，并作為主流經(jīng)濟思想存在和發(fā)展著(zhù)，他們認為現代經(jīng)濟運行機制應該是既有市場(chǎng)機制發(fā)揮作用，又有國家對經(jīng)濟生活的干預。盡管不同的經(jīng)濟學(xué)家對于政府的職能有不同的見(jiàn)解，但是他們都認為市場(chǎng)應該是政府調控下的市場(chǎng)，市場(chǎng)競爭應該是政府管制下的市場(chǎng)競爭，市場(chǎng)經(jīng)濟體制應該是政府調節下的經(jīng)濟體制。具體到招投標領(lǐng)域，招投標是商品經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是一種典型的市場(chǎng)交易行為，在這里同樣應該是市場(chǎng)調節與政府干預并存，以市場(chǎng)調節為主，政府干預為輔，在招投標中，政府的職能主要體現在以下兩個(gè)方面：

　　1.1　提供公共物品

　　政府作為業(yè)主，以民事關(guān)系主體身份簽訂工程合同，并且以平等民事主體的權利和能力來(lái)履行合同，享受民事權利，承擔民事責任。由于公共工程具有非分割性、非競爭性和非排他性三個(gè)特性，這就決定了公共工程只能由政府來(lái)負責提供，政府成為公共工程的投資主體，這些公共工程包括城市基礎設施、交通基礎設施、能源基礎設施等。在這一角色里，政府以業(yè)主的身份作為市場(chǎng)經(jīng)濟的主體參與經(jīng)濟活動(dòng)，他的行為應該遵守市場(chǎng)經(jīng)濟的規則，遵循公平競爭的原則，他承擔獲利的風(fēng)險，以利潤最大化或者投資效益最大化為目標，是市場(chǎng)交易中真正的利益主體。

　　1.2　進(jìn)行市場(chǎng)管理

　　政府作為市場(chǎng)管理者，以治理市場(chǎng)秩序為己任，以法律為依據，以頒布法規、規章、命令及裁決為手段，對微觀(guān)經(jīng)濟主體的不正當的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行直接的控制或干預。政府在進(jìn)行市場(chǎng)管理時(shí)應該起到三方面的作用：（1）立法。市場(chǎng)經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，他的正常運營(yíng)以一定的規則和契約關(guān)系為前提，沒(méi)有法制的規范和保障，就無(wú)法規范政府的管理行為和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。按照新制度經(jīng)濟學(xué)理論，市場(chǎng)規則的產(chǎn)生，實(shí)際上可以分為兩種情況，一是市場(chǎng)主體在利益沖突和競爭中自發(fā)形成的規則，即誘致性制度；另一種則是市場(chǎng)不能形成的規則，需要市場(chǎng)以外的強制力量來(lái)制定，即強制性制度。前者強調的是市場(chǎng)調節，而后者強調的是政府干預。在我國的工程建設中涉及到許多的法律、法規，因此政府應該制定各項相關(guān)的法律、法規，制定出強制性制度，使各項工作有法可依，以此來(lái)保護當事人的正當利益，規范市場(chǎng)秩序。（2）培育。我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉軌時(shí)期，市場(chǎng)化程度還不高，市場(chǎng)主體還缺位，這就要求政府出面促進(jìn)他們的發(fā)育成長(cháng)。市場(chǎng)主體是在市場(chǎng)交易過(guò)程中涉及到的組織和個(gè)人，在工程招投標中的市場(chǎng)主體包括：項目業(yè)主、施工企業(yè)、政府和中介機構。對于他們的培育主要體現在以下幾個(gè)方面：a）通過(guò)企業(yè)制度創(chuàng )新，確立企業(yè)法人主體和市場(chǎng)競爭主體的地位，健全企業(yè)法人制度；b）加強對建設單位技術(shù)資質(zhì)的管理，不具備能力的，要委托監理、咨詢(xún)等中介機構代理；c）切實(shí)有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計劃經(jīng)濟體制下形成并長(cháng)期積累的實(shí)際問(wèn)題和困難，培養一些大型的、競爭能力比較強的企業(yè)；d）對政府的管理體制進(jìn)行改革；e）實(shí)行政企分開(kāi)，大力培養合格的中介機構。（3）監督管理。政府對招投標的監管就是政府依據相應的法律法規對招投標的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行全程監督管理，包括對招投標活動(dòng)的事前監督，即對招標企業(yè)資質(zhì)的審查，對招標項目現實(shí)條件的監督，對施工企業(yè)資質(zhì)的管理；事中監督，他包括兩個(gè)方面，一是招標程序的合法性，二是內容的合法性；事后監督是中標人確定之后的合同履約完成階段，必須進(jìn)行跟蹤檢查，防止非法的分包與轉包，防止出現“二次合同”。

　　2　我國招投標中政府行為不規范的表現

　　從以上內容可以看出，政府在招投標中起著(zhù)十分重要的作用，但是這里面實(shí)際上隱含了一個(gè)假設，即不管政府是作為業(yè)主還是市場(chǎng)管理者，其行為都是規范的，但是在實(shí)際中，政府的行為也有失靈的地方，即存在政府失靈，在我國工程招投標中政府失靈主要表現在以下幾個(gè)方面：

　　2.1　政府作為業(yè)主，業(yè)主地位不明確，不是真正的利益主體，沒(méi)有降價(jià)的沖動(dòng)

　　招投標行為是一種典型的市場(chǎng)交易行為，是一種最富有競爭的交易方式，作為參與方的市場(chǎng)主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標，他們盡可能地利用一切先進(jìn)合法手段來(lái)降低投資，提高投資效益。我國的政府投資項目工程管理方式行政手段過(guò)多，權利過(guò)于集中，對場(chǎng)主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標，他們盡可能地利用一切先進(jìn)合法手段來(lái)降低投資，提高投資效益。我國的政府投資項目工程管理方式行政手段過(guò)多，權利過(guò)于集中，對政府投資項目的業(yè)主地位沒(méi)有確立。國際上許多發(fā)達國家和地區對政府工程往往都由一個(gè)政府部門(mén)直接擔任業(yè)主，但是由于我國政府投資項目業(yè)主不明確，往往一個(gè)政府投資項目具有大大小小多重業(yè)主，有些政府職能部門(mén)的作用是外部監督，但也在一定程度范圍擔任了業(yè)主，就既是裁判員，又是運動(dòng)員，造成“角色錯位”。由于業(yè)主地位不明確，工程建設的效益、工程質(zhì)量很難得到保障，有時(shí)，甚至市場(chǎng)主體還會(huì )勾結起來(lái)侵吞國家財產(chǎn)，導致我國許多公共工程的投資效益低下，并且許多工程質(zhì)量還達不到要求。

　　2.2　地方保護和行業(yè)壟斷仍然存在

　　由于受長(cháng)期計劃經(jīng)濟的影響，我國工程領(lǐng)域的地方保護和行業(yè)壟斷還比較嚴重，他們利用自己手中掌握的資源供給權、工程驗收權、行政處罰權等特殊權利來(lái)限制外地、外行業(yè)企業(yè)的進(jìn)入，搞市場(chǎng)分割和行業(yè)壟斷。一些地方政府在利益的驅動(dòng)下，表現出嚴重的地方保護主義，他們采取給本地企業(yè)非法加分等手段來(lái)向本地隊伍傾斜；有的專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)以行業(yè)特殊性為由，用行政手段為本行業(yè)隊伍提供“保護傘”，限制外系統隊伍進(jìn)入本系統承攬業(yè)務(wù)。這實(shí)際上是對許多有資質(zhì)的企業(yè)實(shí)施“關(guān)門(mén)主義”，與市場(chǎng)經(jīng)濟的公平競爭原則相違背，這會(huì )因為某些優(yōu)秀企業(yè)拿不到建設權而使得工程投資效應難以達到最大化。

　　2.3　中介組織不規范

　　設立工程招投標中介組織，目的在于保證招投標的公平和公正。他們應該完全獨立于投資方之外，受投資方委托，對投資方負責，是完整的法人企業(yè)單位，其行為也應該是完全的企業(yè)行為。但是目前一些地方在中介組織的建設和管理上不夠規范，扭曲了中介組織的本質(zhì)，一些中介機構政企不分、政事不分、壟斷經(jīng)營(yíng)、強制服務(wù)，一些政府部門(mén)與中介機構組織存在著(zhù)隸屬關(guān)系或者利益關(guān)系，使得一些中介機構的行為變成了政府行為而不是企業(yè)行為。許多政府官員一方面是政府領(lǐng)導，一方面又是中介機構領(lǐng)導，同時(shí)他還是工程建設公司的領(lǐng)導，這種集“運動(dòng)員”和“裁判員”于一身的特殊身份為他們?yōu)E用權利提供了方便，是產(chǎn)生權利尋租的一個(gè)重要原因。

　　2.4　監管不嚴

　　監管貫穿于整個(gè)招投標過(guò)程，他作為政府干預來(lái)協(xié)助市場(chǎng)調節，但是正如存在市場(chǎng)失靈一樣，政府干預也有失靈的地方，即存在政府失靈。一是一些地方對招投標進(jìn)行監管、仲裁的機構還不健全，執法隊伍薄弱，直接影響了執法力度；二是有的雖有機構，但是執行不力、監管不嚴，導致有法不依、違法不究等現象比較多；三就是多頭執法問(wèn)題嚴重，我國一直執行的是多頭管理方式，即各專(zhuān)業(yè)部門(mén)內部工程的招投標由相應的部門(mén)來(lái)進(jìn)行監督執法，這種多頭管理方式雖然有利于發(fā)揮各部門(mén)專(zhuān)業(yè)管理的長(cháng)處，但也造成了多頭行政管理帶來(lái)的諸多矛盾和問(wèn)題，政出多門(mén)，必然加大了建筑市場(chǎng)的分割封鎖和壟斷，這種多頭管理方式不僅造成了資源的重復，而且加重了各市場(chǎng)主體負擔，打消了他們的的積極性。

　　3　規范政府行為的具體措施

　　招投標中政府行為的規范涉及到既要規范其業(yè)主行為，也要規范其管理者行為，從經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)講，應該做到“一收一轉”：收縮政府對公共資源的控制，轉變政府行使職能的方式。

　　3.1　對政府投資項目管理體制進(jìn)行改革

　　我國政府投資項目管理模式的改革方向是建立與國際慣例接軌的業(yè)主制，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟規則的業(yè)主制。因此，政府投資項目的業(yè)主必須是市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)的參與者，而不是市場(chǎng)的管理者，也可以說(shuō)是運動(dòng)員而不是裁判，他們是真正自負盈虧、自主經(jīng)營(yíng)的法人企業(yè)，他們扮演的是委托—代理關(guān)系中的委托人角色。因為只有在他們成為了真正的市場(chǎng)利益主體后，他們就要承擔獲得預期投資收益的風(fēng)險，他們才會(huì )對項目投資進(jìn)行控制，就有了降低造價(jià)，提高投資收益率的內在動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō)：（1）將政府投資項目分成非經(jīng)營(yíng)性項目和經(jīng)營(yíng)性項目，對于他們實(shí)施不同的管理。a）對于非經(jīng)營(yíng)性項目應該成立專(zhuān)門(mén)的管理機構進(jìn)行管理。非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目包括政府辦公樓、監獄、城市綠化、路燈等，這些工程屬于無(wú)收益或者非贏(yíng)利性公共項目，沒(méi)有增值保值、還本付息的壓力，相應的建設單位因為缺少投資約束機制而傾向于無(wú)限增大投資，并且，這些單位大多屬于“一次性業(yè)主”，由于缺少經(jīng)驗，許多業(yè)主行為不規范，導致工程質(zhì)量低劣、腐敗滋生。對于這一類(lèi)工程，應該按照建、管、用分離的指導思想建立專(zhuān)門(mén)的管理機構專(zhuān)司管理，在管理特點(diǎn)上突出“代建”與“集中的專(zhuān)業(yè)化項目管理”相結合。新的專(zhuān)門(mén)機構成立后，原來(lái)的各行業(yè)主管部門(mén)只管行業(yè)政策和相應法規的制定，別的有關(guān)事宜全部由新設立的機構負責，即新機構是業(yè)主，是教練員和運動(dòng)員，而原來(lái)的各行業(yè)主管部門(mén)是裁判員�？煞抡瘴覈�香港地區工務(wù)局的做法，在中央和地方各級政府中組建專(zhuān)門(mén)機構，他的管轄范圍應為各級政府除能源、農業(yè)、交通外的全部政府投資項目。陜西省1998年4月成立的統一建設管理辦公室，重慶市成立的城市建設發(fā)展有限公司都是這一類(lèi)型的專(zhuān)門(mén)機構。b）對于經(jīng)營(yíng)性政府投資項目仍然堅持項目法人責任制。經(jīng)營(yíng)性投資工程包括收費的交通設施、能源設施等，這些工程的建設主管單位是一些專(zhuān)業(yè)性很強的部門(mén)，他們常年有建設項目，所以他們有工程經(jīng)驗。對于這一些項目應該建立項目法人，實(shí)施項目法人責任制，由項目法人負責建設經(jīng)營(yíng)的全過(guò)程，可以由政府設立有限責任公司和股份有限公司，對于大多數項目，以投資公司的形式為主。由項目法人充當項目業(yè)主，自己擔負起項目法人在項目策劃、資金籌措、建設實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。（2）對政府投資工程的主體進(jìn)行改革。將政府投資工程由單一的政府投資向多元混合投資轉化，在工程建設中政府作為唯一的投資主體或者主要的投資主體有兩個(gè)不利結果，一方面導致資金短缺；另一方面導致投資效率低下、產(chǎn)生了許多腐敗問(wèn)題。實(shí)行投資主體多元化，將民間資本吸引到政府投資工程中，一方面可以大大緩和資金矛盾，另一方面民間資本的參與有助于業(yè)主成為真正的市場(chǎng)利益主體，從而能夠提高項目的運作效率。這一方式尤其適合于在經(jīng)營(yíng)性投資工程中運用，這種模式中的一種典型方式就是BOT投資。進(jìn)行體制改革后，不僅使我國的政府投資工程有了合格的市場(chǎng)主體，而且解決了我國長(cháng)期存在的“各自為政，多頭管理”難題，收縮了政府部門(mén)的某些特權，減輕了業(yè)主和施工企業(yè)的負擔，并有利于打破長(cháng)期存在的地方壟斷和行業(yè)壟斷。

　　3.2　大力培育合格的中介機構

　　應該按照國際上的先進(jìn)做法，實(shí)行政企分開(kāi)，大力培育中介機構，改革政府官員集“運動(dòng)員”和“裁判員”于一體的特殊身份。這些中介機構完全獨立于投資方以外，他受投資方雇傭，對投資方負責，他們的行為是完完全全的企業(yè)行為。在信息不完全對稱(chēng)的情況下，投資方通過(guò)市場(chǎng)法則來(lái)對這些中介機構進(jìn)行有效控制，那些不能令投資方滿(mǎn)意的中介機構最終會(huì )被市場(chǎng)淘汰。

　　3.3　加大監管力度

　　現在，我國已經(jīng)制定了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》以及《建筑工程發(fā)包承包管理條例》，應該說(shuō)這方面的法律法規已經(jīng)比較完善，政府除了進(jìn)一步完善法律外，更重要的是要執法要嚴，對于那些違法亂紀的行為要嚴格處理。應加大貫徹《招標投標法》的力度，一切事情按照法律辦事，防止那些以“上有政策，下有對策”來(lái)鉆法律漏洞的單位�？梢苑抡彰绹�的“黑名單”制，對于那些違法的單位采取降低資質(zhì)等級、多長(cháng)時(shí)間不準從事工程承包等措施來(lái)處罰。作為政府實(shí)現其政府職能的一種重要方式，執法必須從嚴，這一方面可以保護那些遵紀守法的社會(huì )主體的利益，維護社會(huì )的公平，另一方面也可以維護政府應有的威嚴。

　　3.4　加大對施工企業(yè)的培養

　　在招投標中，政府干預的一項重要職能就是加大對施工企業(yè)的培養，目前建筑市場(chǎng)一方面是供需嚴重失衡，建筑生產(chǎn)能力過(guò)剩，從而導致過(guò)渡競爭，建筑市場(chǎng)秩序混亂，腐敗滋生；另一方面是大部分企業(yè)生產(chǎn)能力都比較小，綜合勢力都比較差，國際競爭力比較弱。我們對他們的培養主要體現在以下幾個(gè)方面：a）通過(guò)企業(yè)制度創(chuàng )新，確立企業(yè)法人主體和市場(chǎng)競爭主體的地位，健全企業(yè)法人制度；b）切實(shí)有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計劃經(jīng)濟體制下形成并長(cháng)期積累的實(shí)際問(wèn)題和困難；c）按照市場(chǎng)經(jīng)濟的要求對建筑市場(chǎng)進(jìn)行整改，通過(guò)采取合并等手段做大做強一批具有一定國際競爭力的施工企業(yè)。

　　4　結束語(yǔ)

　　總之，政府行為的不規范嚴重阻礙了工程招投標的順利進(jìn)行，所以為了保證工程招投標工作能公平、公正、有效的進(jìn)行，不僅需要規范市場(chǎng)行為，更需要規范政府行為。當然，由于我國長(cháng)期計劃經(jīng)濟體制的影響，政府行為的規范還任重道遠，招投標的規范也就需要時(shí)日。