我國是洪澇災害十分頻繁的國家，特別是最近十年，洪澇災害損失呈明顯上升趨勢。1998年長(cháng)江及松花江大水所造成的經(jīng)濟損失超過(guò)2500億元，1999年也超過(guò)2000億元。盡管1998年全國軍民在以江澤民同志為首的黨中央親自指揮下英勇抗洪，戰勝了建國以來(lái)罕見(jiàn)的大洪水。但痛定思痛，仍然可以發(fā)現我國目前的防洪減災策略和防洪體制存在較大問(wèn)題。面對日益加重的自然災害，完全靠防洪工程系統、完全依靠專(zhuān)業(yè)隊伍及解放軍是不夠的。面對洪水的嚴峻挑戰必須動(dòng)員全社會(huì )的力量，由全社會(huì )共同應對洪水災害，建立全社會(huì )的防洪減災保障體系。這也是21世紀世界各國所面臨的共同課題。

一防洪減災人人有責

　　洪澇災害的后果最終是以居民生命和財產(chǎn)以及社會(huì )各種公用設施的被害程度來(lái)體現的。目前我國的防洪重任主要是交給水利部門(mén)修堤筑壩，并依靠解放軍在汛期進(jìn)行搶險救災來(lái)確保社會(huì )的安全。近年來(lái)由于注重宣傳水利建設成就，對于我國70余萬(wàn)k㎡的廣大洪泛平原所存在的洪水風(fēng)險宣傳不夠。除江河沿岸的廣大居民對洪水災害的嚴重性有一定體驗外，大多數地方領(lǐng)導及群眾對洪水風(fēng)險認識不足。在地方的經(jīng)濟發(fā)展中沒(méi)有考慮足夠的防洪減災對策。比如，在低洼易洪易澇地區建設經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區；由小城鎮迅速發(fā)展起來(lái)的新興城市對洪水不設防；城市地下建筑物沒(méi)有防洪澇設施；大量病險水庫下游的城市及居民區沒(méi)有對應大壩失事的預警系統；蓄滯洪區內安全建設不足，居民安全缺少充分的保證；對易洪易澇地區的房屋建設沒(méi)有明確的安全要求；…。以上種種都充分說(shuō)明，我國在發(fā)動(dòng)全民投入防洪減災方面存在嚴重缺欠，宣傳不足。在廣大干部群眾中存在著(zhù)嚴重的麻痹思想，又缺少足夠的防洪減災知識，面對突然發(fā)生的自然災害束手無(wú)策，成為防災弱者。在洪澇災害發(fā)生的過(guò)程中不但不能成為防災減災的積極因素，反而成為需要救助的對象。因此加強對防洪減災知識的普及和宣傳，使廣大洪泛區內的群眾面對洪水能夠自救、互助，確保個(gè)人、家庭及身邊公用設施的安全，應當是今后動(dòng)員群眾的一個(gè)主要目標。為此需要加強如下幾方面的工作。

　　普及洪澇災害風(fēng)險教育，災害情報向全社會(huì )公開(kāi)

　　各級政府認真抓好洪泛區域的管理

　　盡管我們已修建了許多防洪工程體系，但由于標準較低，隱患較多，發(fā)生潰壩、潰堤的可能性仍然存在。因此應當讓廣大群眾準確地了解自己的生活環(huán)境中可能發(fā)生的洪澇災害風(fēng)險。即一旦現有防洪工程不能抵擋洪水而潰決后，洪水會(huì )淹沒(méi)多大范圍、自己所在位置會(huì )淹多深，持續多長(cháng)時(shí)間，洪水水流流速有多大，應當采取什么樣的自救措施，如果需要避難應當在什么時(shí)間，通過(guò)哪條路線(xiàn)向何處避難等。為達到這一目的，需要編制洪澇災害風(fēng)險圖并向社會(huì )公開(kāi)發(fā)行和銷(xiāo)售，并通過(guò)各種媒體向社會(huì )廣泛宣傳。實(shí)時(shí)公布每次洪水所發(fā)生的災害過(guò)程和受災情況。無(wú)論是公布災害風(fēng)險圖也好、公布受災害情況也好，無(wú)非是為了提醒廣大群眾注意自己身邊可能發(fā)生的災害情況，使大家更好地防范洪水，對洪水災害有一定的思想準備和物質(zhì)準備。只有當廣大群眾充分掌握了災害情報時(shí)，在洪水災害發(fā)生時(shí)整個(gè)社會(huì )才會(huì )冷靜而有序地開(kāi)展防洪減災和自救。這樣就可以增強整個(gè)社會(huì )對洪水災害的防御能力。因此災害情報公開(kāi)是防洪減災的首要條件。

　　防洪減災實(shí)際上包括兩方面的內容，即防洪和減災。防洪是指用防洪工程體系，加上洪水預報、調度等手段，使洪水順利下泄，不致泛濫成災；減災是指通過(guò)對洪泛區域的日常管理，加強洪泛區應對洪水災害的能力，一旦發(fā)生洪水泛濫也會(huì )將洪水災害造成的損失壓縮到最低程度。目前我國在防洪方面所做的工作較多，但在減災方面工作還很薄弱，甚至是空白。比如美國在進(jìn)行洪泛區管理時(shí)，將100年一遇洪水的淹沒(méi)范圍定義為洪泛區。在該區域內的一切建筑都要取得許可證。建筑物要達到一定的耐水要求，達不到要求的不能取得政府貸款，不能參加洪水保險。在該區域內的建筑物多次被淹或淹沒(méi)一次其修復費用超過(guò)房屋產(chǎn)值50%以上的國家要強行收購，住戶(hù)向其他地方遷移。同時(shí)政府要求在該區域內的城鎮必須達到100年一遇的防洪標準，在此基礎上開(kāi)展洪水保險工作。對于達不到上述標準的不準參加洪水保險，…。對于所劃定的洪泛區域，是不允許自由開(kāi)發(fā)和發(fā)展的，其發(fā)展是受?chē)�家設定的各種條件限制的，這些條件能夠充分保證在洪水泛濫時(shí)，該地區是相對安全的，不會(huì )造成太大的損失。通過(guò)這樣的管理，大大提高了地區自身防御洪水災害的能力。這樣就可以大大減少對防洪工程的依賴(lài)和壓力。

二流域管理機構要管流域的事

　　目前我國已設立了七大流域機構。按水法規定流域機構是由國家授權的水行政管理部門(mén)，代表水利部行使水管理權。但目前各流域機構主要是管理河道水系的規劃和開(kāi)發(fā)治理，而對流域內各種對水系有影響的行為，不利于防洪減災的各種開(kāi)發(fā)行為沒(méi)有干預能力。目前的流域管理機構只管理水系而沒(méi)有管理流域�？墒聦�(shí)是流域內的許多不合理開(kāi)發(fā)活動(dòng)都會(huì )影響到水系的管理，如水土流失、水質(zhì)污染、水資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)利用、洪泛區內人口和財產(chǎn)的集聚等。為了讓流域管理機構真正管好水系必須授予流域管理機構更廣泛的權力。讓流域管理機構能參與流域內各種開(kāi)發(fā)保護規劃。對流域內各種不利于水系管理的開(kāi)發(fā)活動(dòng)有干預權和否決權。如對有可能造成水系污染、淤塞、危及水利工程安全、計劃外引水及在高風(fēng)險區內等的開(kāi)發(fā)項目，流域管理機構應當有權制止和否決。因為流域機構代表的不是某一地方的利益而是整個(gè)流域的利益。

　　從防洪減災的角度來(lái)講，流域管理機構除了制定江河的防洪規劃之外，還應當制定流域洪泛區減災規劃，負責編制洪泛區的洪水風(fēng)險圖，對不同風(fēng)險區內的防洪減災工作提出指導性意見(jiàn)。制定洪泛區管理條例，對洪泛區內各種開(kāi)發(fā)活動(dòng)提出控制原則。協(xié)助地方行政部門(mén)開(kāi)展防洪減災知識的普及，對地方防洪減災社團提供技術(shù)指導和培訓。流域管理機構從水系防洪管理跨向全流域的防洪減災管理也是實(shí)現全民防洪減災體制的重要條件。

三結論及建議

　　面對日益增強的洪澇災害，需要逐步改善我國的防洪減災體制，建立全社會(huì )的防洪減災保障體系。增強全社會(huì )的防洪減災意識，提高全社會(huì )的防洪減災能力，共同迎接洪水災害的挑戰，應當是我國所面臨的重要任務(wù)。為此建議盡快開(kāi)展以下工作。

　　有計劃地向社會(huì )公布我國洪澇災害風(fēng)險圖

　　制定我國洪泛區管理條例

　　制定我國流域管理法

　　目前制作洪澇災害風(fēng)險圖的技術(shù)已趨成熟，建議由國家防辦指定編制單位，首先編制各流域洪澇災害風(fēng)險圖。之后，再指定各省、市、自治區的防洪主管部門(mén)在流域洪水風(fēng)險圖指導下編制各省、市、自治區的洪澇災害風(fēng)險圖。各地、市、縣可根據地方特點(diǎn)決定是否有必要根據省級洪澇災害風(fēng)險圖編制本地方的詳細洪澇災害風(fēng)險圖。編制風(fēng)險圖所需費用可在防洪費用中開(kāi)支，但要經(jīng)上級主管部門(mén)審核，成果由指定專(zhuān)家驗收。風(fēng)險圖完成后要廣泛地宣傳和提供給居民使用。

　　由于我國各流域防洪標準較低，洪澇災害頻繁，而作為承災體的廣大洪泛區不能盲目發(fā)展。應當根據洪澇災害風(fēng)險制定或調整本地區的發(fā)展計劃。建議國家防辦應盡快著(zhù)手制定《洪泛區管理條例》，對廣大洪泛區實(shí)施風(fēng)險管理。（注：目前我國將未破堤情況下行洪的淹沒(méi)范圍稱(chēng)作洪泛區。而將破堤后可能淹沒(méi)的廣大洪泛區稱(chēng)為堤防保護區。此種提法有許多弊病，值得商榷。）《條例》的內容包括：

　　1洪泛區的界定。

　　2洪泛區洪澇風(fēng)險的界定。

　　3洪泛區洪澇風(fēng)險的管理，包括防洪管理、工程管理、經(jīng)濟管理、社會(huì )管理等。

　　4洪泛區內開(kāi)展洪水保險的基本原則。

　　5流域機構、地方政府、社團、個(gè)人在洪泛區管理中的責任和權力。

　　6洪泛區內安全建設及管理資金的分擔。

　　…

　　鑒于流域管理的作用越來(lái)越重要，為保證流域的可持續發(fā)展，需要開(kāi)展以流域為單位的國土綜合整治。防洪減災也要由單純的水系防洪工程建設擴大到洪泛區的減災管理。我國現行的流域管理機構職能難以勝此重任，因此需要擴大和明確流域機構的職能。同時(shí)現代流域已不再是封閉的系統，為協(xié)調流域圈與行政圈、經(jīng)濟圈、供水圈的關(guān)系，需要有《流域管理法》盡快對流域管理機構的工作提供法律保障�！读饔蚬芾矸ā窇�由國家制定，并授權有關(guān)部門(mén)針對各流域的特點(diǎn)，制訂分流域的《補充說(shuō)明》�！读饔蚬芾矸ā窇�包括的內容有：

　　1流域管理機構的地位、性質(zhì)。

　　2流域管理機構的職能。

　　3流域國土綜合整治規劃的制訂。

　　4流域可持續發(fā)展的基本原則。

　　5流域專(zhuān)業(yè)規劃的協(xié)調，包括農、林、水、土等資源發(fā)展規劃的協(xié)調。

　　6流域管理機構與流域內地方政府的協(xié)調。

　　7流域管理機構與其他流域間的協(xié)調。

　　8流域管理機構的經(jīng)費保障與管理

　　…

　　為盡快建立起我國全社會(huì )的防洪減災保障體系，減少?lài)�土對洪澇災害的脆弱性，提高國土的安全度，需要通過(guò)法規制定將中央、省市、地方各級政府及社團、個(gè)人的職責和權限加以明確劃分，使整個(gè)社會(huì )能共同面對洪澇災害，完成各自的使命。這一體系的建立將使我們的社會(huì )面對洪水不再是一盤(pán)散沙，而成為一支強大的防洪隊伍，那時(shí)洪澇災害就不再可怕。

　　專(zhuān)家點(diǎn)評：

　　洪水災害往往表現異常兇猛，具有巨大的破壞力量。我國過(guò)去的防洪搶險工作多注重工程建設，依賴(lài)專(zhuān)業(yè)隊伍和解放軍的力量，忽視了發(fā)動(dòng)全社會(huì )來(lái)共同抗御洪水。而全社會(huì )的防洪減災行動(dòng)需要用法規來(lái)規范社會(huì )行動(dòng)，有序地完成防洪減災行動(dòng)。作者建議（1）公布我國洪澇災害風(fēng)險圖，（2）制定《洪泛區管理條例》，3）制定《流域管理法》。

　　全社會(huì )防洪減災保障體系與現行防洪保障體系的不同在于：（1）在強調防洪的同時(shí)注重減災工作，（2）從單純的河道防洪建設擴大到洪泛區的風(fēng)險管理，（3）由單純的專(zhuān)業(yè)隊伍防洪到動(dòng)員全社會(huì )的力量防洪減災，（4）全社會(huì )由被動(dòng)地、松散地應付洪水到由法律規范的主動(dòng)行為。