摘要：代建制是近年出現的一種新興工程管理方式，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行‘代建制’”。本文首先介紹了現階段我國政府投資項目管理方式的特點(diǎn)，進(jìn)而分析了政府投資項目代建制各方職責，最后提出目前代建制實(shí)施中的若干問(wèn)題和防范。

　　關(guān)鍵詞：政府投資項目；代建制

　　代建制是近年出現的一種新興工程管理方式，已引起業(yè)界各方關(guān)注，2004年7月，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行‘代建制’”，代建制的實(shí)質(zhì)是建設工程的專(zhuān)業(yè)化管理，認真研究這種工程管理方式，對推動(dòng)政府投資項目管理方式改革，提高政府投資建設項目的建設管理水平和政府投資效益，保證工程質(zhì)量，規范建筑市場(chǎng)秩序，遏制腐敗現象發(fā)生具有現實(shí)意義。

　　現階段我國政府投資項目管理方式

　　政府投資項目指的是通過(guò)財政撥款、發(fā)行國債、利用國外金融機構貸款等方式運作的大型基礎性建設項目。此類(lèi)項目投資大、風(fēng)險大，管理程序復雜，備受社會(huì )各界關(guān)注。我國政府投資工程項目通常由一次性工程建設管理機構、使用單位組建的項目管理機構或專(zhuān)業(yè)的項目管理機構進(jìn)行管理。

　　政府投資工程項目涉及較強專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性問(wèn)題，對質(zhì)量、造價(jià)、工期有較高要求，采用“一次性業(yè)主”的管理方式 ，項目領(lǐng)導人多由單位或地區的行政領(lǐng)導擔任，人員參差不齊，缺乏必要的建設項目技術(shù)、經(jīng)濟、合同等管理知識和管理經(jīng)驗，在項目建設過(guò)程中違反客觀(guān)科學(xué)規律的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，一個(gè)項目一個(gè)管理班子，形成管理上的分散，無(wú)法對其實(shí)施有效的監督，容易滋生腐敗現象。工程完成后，班子即解散，人員很難安置，工程建設中的經(jīng)驗教訓難以總結積累和借鑒，導致業(yè)主各項責任難以真正落實(shí)，政府難以實(shí)施有效的監管。

　　利用單位組建的項目管理機構管理政府投資工程目，項目建設、管理、使用合一 .政府承擔投資風(fēng)險，使用單位充當業(yè)主并獲得利益，容易受利益驅動(dòng)，造成投資失控，導致政府投資工程項目出現超投資、超規模、超標準、拖工期的“三超一拖”現象，甚至出現“釣魚(yú)工程”，還會(huì )引出挪用資金、拖欠工程款問(wèn)題。

　　利用專(zhuān)業(yè)性的項目管理機構管理政府投資工程，解決了分散管理、機構重復設置的問(wèn)題，利用專(zhuān)業(yè)化的管理知識和技術(shù)，避免外行業(yè)主管理帶來(lái)的弊端，可形成有效的監督機制，控制投資膨脹。

　　政府投資項目代建制的實(shí)施

　　近年來(lái)，北京、深圳、廈門(mén)、上海等地全國各地開(kāi)始探討改革政府投資工程管理方式，實(shí)行“代建制”。2004年7月26日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確規范了政府投資行為，改進(jìn)政府投資項目建設管理的實(shí)施方式，提出了加快推行“代建制”的意見(jiàn)，即通過(guò)招標等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位（代建單位）負責建設實(shí)施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。業(yè)主不具有相應的項目管理綜合知識，與設計商、承包商之間存在明顯的信息不對稱(chēng)，具有法人資格的專(zhuān)業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項目管理任務(wù)，以合理的利益機制，保證項目質(zhì)量和效益。實(shí)施“代建制”為政府投資工程的建設實(shí)施指明了方向，將完善政府投資體制，符合市場(chǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀(guān)趨勢。

　　代建制中三方的職責

　　政府投資工程實(shí)施代建制利于項目投資、建設、運營(yíng)和監管分離，因此需要科學(xué)界定各方的權利和義務(wù)、利益和風(fēng)險，建立激勵和約束機制，提高政府投資效率。政府部門(mén)、項目管理公司（代建單位）和項目使用人應當明確各方職責，政府部門(mén)負責投融資，代建單位負責建設管理，保證代建制順利實(shí)施。

　　政府部門(mén)職責 代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能。參與編制工程項目的中長(cháng)期建設規劃和年度計劃；負責投資建設工程項目的項目建議、計劃立項、可行性研究、用地許可、地質(zhì)勘察、方案設計、初步設計、項目概算及相關(guān)文件的編制和報批等前期工作；組織施工圖設計與審查，編制項目預算并報有關(guān)部門(mén)審批；協(xié)助國土主管部門(mén)做好政府投資建設工程項目的征地拆遷工作，負責項目的施工報建、招標投標、委托監理、簽訂合同、質(zhì)監登記、安監登記等施工準備工作；負責政府投資建設工程項目施工全過(guò)程的協(xié)調和監管。

　　項目管理公司職責

　　項目管理公司受政府委托負責項目建設管理，代建的項目公司利用自己的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量和管理經(jīng)驗，在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工招標、材料設備采購整個(gè)建設過(guò)程中，承擔項目方案優(yōu)化和設計優(yōu)化管理、合同管理、施工管理、組織驗收和保修等工作內容，對項目的投資、質(zhì)量、安全和工期進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的控制與管理，確保項目順利進(jìn)行，實(shí)現合同目標，接受政府有關(guān)部門(mén)的審查和監督，保證建設資金合理使用。

　　項目使用單位職責

　　根據本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規劃提出項目建議書(shū)，在項目方案設計階段提出項目具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)對建筑物的具體要求和指標。在完成項目立項后，及時(shí)向項目管理公司辦理前期工作移交手續并協(xié)助做好工程建設中涉及有關(guān)部門(mén)和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng )造良好的外部條件。在建設中提出意見(jiàn)和建議，并監督代建項目管理公司的行為，參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。

　　完善政府投資項目代建制

　　完善法制建設

　　實(shí)行代建制目的在于通過(guò)代建方使建設單位從非專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來(lái)，不必承擔這些單位無(wú)力承擔的專(zhuān)業(yè)責任與義務(wù)。事實(shí)上， 委托代建項目完成后，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當事人，仍要面對工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴。建設單位通過(guò)委托代建，建設工程的民事責任風(fēng)險轉移了，但行政責任委托代建項目完成后，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當事人，仍要面對工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴。建設單位通過(guò)委托代建，建設工程的民事責任風(fēng)險轉移了，但行政責任乃至刑事責任的風(fēng)險并沒(méi)有轉移。同時(shí)業(yè)主也沒(méi)有賦予代建方真正的權力，代建方由于沒(méi)

　　沒(méi)有明確代建職責、管理范疇和有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任，建設單位在項目建設過(guò)程中對代建方的方案、管理指手畫(huà)腳，甚至親自指定施工單位和材料供應單位，代建單位喪失其對項目建設過(guò)程的管理職能，對建設工程項目產(chǎn)生各種不利的影響。在工程建設過(guò)程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時(shí)常發(fā)生，對于代建制度的順利推行十分不利。為了實(shí)現政府投資工程投資、建設、管理、使用分離目標，需要確立代建制度的法律地位，明確代建方職責和的管理范疇。

　　理順政府部門(mén)和項目管理公司之間的關(guān)系

　　對于各地興起的項目代建制，一些咨詢(xún)機構擔心會(huì )出現新的壟斷和腐敗。原因在于，項目管理公司（代理人）可能是相關(guān)政府部門(mén)（委托人）的下屬單位，由于委托人和代理人都具有壟斷性，項目管理公司市場(chǎng)化水平低，使得代建管理模式缺乏激勵和約束機制。我國的代建單位大都隸屬于政府部門(mén)，雖然根據政府體制改革的要求，代建單位正在改制，但從整體看，政企不分、產(chǎn)權不明、責權不清的現象依然存在，由于代建制單位與相關(guān)政府部門(mén)的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義，將極大的阻礙代建制發(fā)展，對代建單位的長(cháng)遠發(fā)展相當不利。其他咨詢(xún)單位根本無(wú)法介入其項目代建市場(chǎng)，這種狀況背離了實(shí)行代建制的初衷。

　　合理確定代建費取費標準

　　代建制是對項目管理全過(guò)程實(shí)施的一種高水平管理手段，要求有相應的高智商、高技術(shù)、經(jīng)驗豐富的管理人才參與。但至今代建制管理費無(wú)取費下限和嚴格的標準，給推行代建制帶來(lái)競爭上的無(wú)序，更易造成代建單位無(wú)法吸引高素質(zhì)代建人才參與……據了解，目前代建制確有市場(chǎng)需求，但企業(yè)往往得依靠監理等其他收費進(jìn)行貼補，長(cháng)此以往，不是企業(yè)陸續退出，就是代建制名存實(shí)亡。另一方面， 代建單位雖然有建設經(jīng)驗，但卻無(wú)法承擔建設管理的經(jīng)濟責任，代建單位普遍規模偏小，要承擔一個(gè)上億、甚至是幾十億元的工程的建設管理任務(wù)，工程一旦出現虧損，根本無(wú)力承擔賠償責任。