為了進(jìn)一步深化投資體制改革，充分利用社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化組織的技術(shù)力量和管理經(jīng)驗，提高政府投資項目建設管理水平和投資效益，適應工程投資建設多元化、管理社會(huì )化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的新需求。我區將按國家投資體制改革的要求推出利用財政性資金作直接投資的區屬非經(jīng)營(yíng)性投資項目代建制。本文就如何在新機制下進(jìn)行工程項目代建，如何規范代建制管理等問(wèn)題談幾點(diǎn)粗淺的認識：

　　一、“代建制”的含義和實(shí)質(zhì)

　　所謂“代建制”，就是拿錢(qián)自己建變花錢(qián)請人建，俗稱(chēng)“交鑰匙工程”。政府投資項目代建制，是指政府對非經(jīng)營(yíng)性投資項目通過(guò)公開(kāi)招標等方式選擇專(zhuān)業(yè)化的項目建設管理單位（代建單位），由代建單位負責項目前期階段和建設實(shí)施階段的組織管理工作，控制項目投資、保證質(zhì)量和工期，項目竣工驗收后移交使用單位。國家推行政府投資項目代建制，其目的是使政府投資工程“投資、建設、管理、使用”的職能分離。通過(guò)專(zhuān)業(yè)化項目管理，達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。推行代建制，就是要克服傳統體制中對政府投資項目“重審批、輕管理”的弊端，以加強建設實(shí)施階段的管理，保證工程質(zhì)量，提高投資效益；其次就是要克服傳統體制中非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目“建設、管理、使用”三位一體的問(wèn)題，實(shí)現建設和使用相分離，努力防止長(cháng)期存在的超規模、超標準、超概算現象；再次是克服傳統體制中政府機構過(guò)多直接參與項目建設實(shí)施的弊端，進(jìn)一步轉變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。

　　政府非經(jīng)營(yíng)性投資項目指：黨政機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓教育用房；科教文衛體、民政、勞動(dòng)社保及廣播電視等社會(huì )事業(yè)項目；看守所、拘留所、戒毒所、收教所、監獄、勞教所、消防設施、法院審判用房、檢察院技術(shù)偵察用房等政法設施；環(huán)境保護、水利設施項目，以及其他非經(jīng)營(yíng)性項目。

　　二、推行代建制，是建立投資多元化、管理社會(huì )化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的建筑市場(chǎng)新機制的客觀(guān)要求

　　長(cháng)期以來(lái)，我國各級政府對投資的項目管理方式多實(shí)行“財政投資，政府管理”的單一模式。該模式在獨特的歷史條件下，曾發(fā)揮過(guò)巨大的作用，但隨著(zhù)改革開(kāi)發(fā)的不斷深入，也顯露出諸多的弊端：其一，一些政府部門(mén)既負責投資審批監管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項目的建設實(shí)施，存在著(zhù)政企不分、責任不明、監管不力、效益不高等問(wèn)題，甚至還為腐敗的滋生提供了溫床；其二，一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負責組織實(shí)施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會(huì )資源的浪費；其三，政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的權益與責任分離，使用單位受自身利益的驅使，極易引發(fā)爭項目、爭資金，導致“釣魚(yú)”工程和超規模、超標準建設等現象的產(chǎn)生；其四，經(jīng)營(yíng)性政府投資工程項目的建設壟斷現象嚴重，不能適應市場(chǎng)化改革的需要；其五，政府投資工程各自組織建設，難以實(shí)施有效監督，難以及時(shí)糾正建設過(guò)程中的違法違規問(wèn)題等。因此，對政府投資工程建設組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng )新和流程再造，是整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的一項治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施。也是轉變政府職能的客觀(guān)要求，是建立投資多元化、管理社會(huì )化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的建筑市場(chǎng)新機制的客觀(guān)要求，更是從源頭上遏制腐敗、降低行政成本和提高投資效率的重要保障。

　　三、推行代建制給我們帶來(lái)的機遇和挑戰

　　目前，在我國部分省市，“代建制”工作已相繼推開(kāi)。早在2002年起北京市率先作為實(shí)施“代建制”的試點(diǎn)，2004年，北京市發(fā)展和改革委員會(huì )發(fā)出關(guān)于《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》，規定：北京市對新批準的政府投資項目要依法實(shí)現百分之百招標，對公益性項目要試行代建制。隨后黑龍江省、山東省、江蘇省、四川省、湖南省、安徽省、貴州省、福建省、云南省、重慶市、深圳市等都相繼進(jìn)行了“代建制”試點(diǎn)，并出臺了一些“代建制”的相關(guān)管理辦法，取得了一定的效果。當然，“代建制”只是政府管理投資項目的一種制度和模式，并不代表著(zhù)有了“代建制”，建設領(lǐng)域中存在的一切問(wèn)題就能迎刃而解。制度是科學(xué)的，合理的，如果在貫徹實(shí)踐過(guò)程中走了樣，同樣會(huì )出現“副作用”或衍生出新問(wèn)題。因此，“代建制”的順利推行，將給我們帶來(lái)的一定的機遇和挑戰。還需切實(shí)解決實(shí)施過(guò)程中的一些實(shí)際問(wèn)題。例如，需要進(jìn)一步明確項目業(yè)主的職責，避免出現越權干預項目管理單位的行為。這些越權行為在一定程度上會(huì )影響代建單位對項目的管理，也會(huì )影響代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項目

　　的順利實(shí)施與否；同時(shí)需要建立一個(gè)合理的代建費用市場(chǎng)標準。代建單位不僅要負責工程設計、征地、方案報審、工程投資控制、招標投標、設計、施工、監理、工程驗收、檔案管理等環(huán)節全過(guò)程管理，更重要的是必須熟悉項目管理的每一個(gè)環(huán)節，為項目各方利益主體創(chuàng )造有利的條件，從不同的側面來(lái)推進(jìn)工程的順利實(shí)施。代建單位應該收取合理的代建費用，如果代建費用偏低，不利于吸引高素質(zhì)的代建隊伍參與項目管理；代建費用偏高，更不利于體現代建制度的優(yōu)越性。因此，在激烈的市場(chǎng)競爭中，代建單位更需要加強服務(wù)意識和責任感，更好地求生存、求發(fā)展。歸根結底，是要規范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實(shí)現“政府監管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標。

　　本人認為：有了好的機制和模式，再輔以完善的實(shí)施辦法，才能取得顯著(zhù)的效果。作為政府投資項目實(shí)施方式的改革是一種有益的探索，對“代建制”還需作進(jìn)一步的研究。建議政府部門(mén)盡快制訂《政府投資項目代建制管理辦法》，為“代建制”的實(shí)施提供一個(gè)良好的平臺。

　　四、推行代建制應著(zhù)重解決的主要問(wèn)題

　　“代建制”是政府管理投資項目的一種模式，是政府投資體制改革中的一種可喜的嘗試。“代建制”的產(chǎn)生是我國政府對投資體制進(jìn)行改革的探索。在項目實(shí)施過(guò)程中，投資者的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質(zhì)量有保證；使用單位的要求和期望是滿(mǎn)足使用和經(jīng)營(yíng)的需要，運營(yíng)成本低；咨詢(xún)單位的要求和期望是合理的報酬、相對寬松的工作時(shí)間表和及時(shí)提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運用專(zhuān)業(yè)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤。因此，本人認為，需要切實(shí)抓好以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

　�。ㄒ唬�“代建制”推行的關(guān)鍵在于采用公開(kāi)競爭的方式選擇具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的代建單位。為有效遏制腐敗等滋生，代建項目必須通過(guò)公開(kāi)招投標的形式選擇代建單位。像工程發(fā)包人與承包人的關(guān)系一樣，政府與代建單位的關(guān)系也是合同關(guān)系，政府通過(guò)合同來(lái)約束代建單位的行為，政府與代建單位的權利、義務(wù)均通過(guò)合同予以確認，代建單位必須嚴格履行合同，一旦工程造價(jià)超出預算、或工期發(fā)生延誤、或質(zhì)量不符合要求，代建單位均須承擔相應的違約責任。因此，代建制的實(shí)施有兩個(gè)關(guān)鍵：

　　一、政府在做法上要有所改變，整個(gè)招投標過(guò)程政府不參與，而是由代建方實(shí)施公開(kāi)招投標，避免權力的過(guò)分約束；

　　二、政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，使其真正能對代建單位起到有效的監督。

　�。ǘ�）代建項目投資風(fēng)險問(wèn)題。項目的組織實(shí)施工作是由項目管理公司完成的，而在政府投資領(lǐng)域的項目管理中，前期準備工作的難點(diǎn)之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問(wèn)題。過(guò)去這些工作往往是依靠政府強有力的行政推動(dòng)，并適時(shí)制定和調整相關(guān)政策來(lái)保證工程進(jìn)度，表現的是政府行為。實(shí)行代建制后，則由管理公司完成此項工作，作為企業(yè)，往往舉步維難，并且在企業(yè)行為下，花費的房屋動(dòng)遷費用相對以前要多，投資風(fēng)險增大，對工程總投資造成不利的局面。

　�。ㄈ�）現行的投資體制對代建企業(yè)的發(fā)展有一定的阻礙作用。從目前在實(shí)施代建制的地方情況看，大多代建制企業(yè)均隸屬政府部門(mén)管理，雖然按體制改革的要求，代建制企業(yè)在改制，但從整體上看，政企不分，產(chǎn)權不明，責權不清的現象依然存在。由于代建制的企業(yè)與相關(guān)政府部門(mén)的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義，將極大地阻礙代建制企業(yè)的市場(chǎng)競爭，對代建制企業(yè)的長(cháng)遠發(fā)展是不利的。

　�。ㄋ模┐_定代建項目的范圍。鑒于代建制作為一種新的建設模式，在我國還處于探索階段，如果要將全部政府性投資項目都納入代建范圍，實(shí)施起來(lái)難度比較大，亦不利于小項目的建設進(jìn)度。因此，政府要確立一定的代建范圍，其中包括使用功能范圍和投資建設規模范圍。

　　五、關(guān)于實(shí)施“代建制”的對策和建議

　　根據代建制開(kāi)展過(guò)程中將會(huì )遇到的問(wèn)題，本人認為：

　�。ㄒ唬┙ㄗh由區政府出臺較完善的代建制管理實(shí)施辦法。通過(guò)學(xué)習和借鑒外地開(kāi)展代建制工作的先進(jìn)經(jīng)驗，總結有關(guān)做法和體會(huì )，結合本區的實(shí)際情況，草擬禪城區代建制試行管理辦法。通過(guò)出臺這一辦法，推動(dòng)區政府投資項目代建制工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，在辦法中闡明代建單位與委托人及使用單位的責、權、利，規范政府投資項目的代建過(guò)程，誠然更好地指導開(kāi)展我區代建制工作。

　�。ǘ�）通過(guò)政府成立代建項目管理機構即代建項目管理部門(mén)，負責代建項目工作的具體運作。鑒于我區代建制工作剛起步，具備代建單位條件和要求代建的項目不多，代建制的法律制度環(huán)境也不夠成熟。在這種條件下，應經(jīng)代建項目管理部門(mén)評審篩選，確定有資格承擔代建任務(wù)的企業(yè)名單（名單是動(dòng)態(tài)的，定期調整），并根據每個(gè)代建項目的具體情況選擇代建單位，這樣會(huì )更有利于對代建過(guò)程的有效監管，防止和減少代建風(fēng)險。避免主管部門(mén)直接面對項目代建過(guò)程中的各種瑣碎矛盾，過(guò)多介入具體事務(wù)，從而有利于騰出精力，更好地“定規則、管大事、多監督”。

　�。ㄈ�）應以合同管理的形式約定代建各方責任。合同管理模式有利于約束和規范代建單位、使用單位的行為，有利于確保項目質(zhì)量和代建效果，因此代建項目都應實(shí)行合同管理。使用單位應與代建單位訂立《項目委托代建合同》，通過(guò)合同方式約定代建各方職責，制約雙方行為，清晰合理劃分各方的責任、權利和義務(wù)，依據合同約定承擔相應的管理風(fēng)險和經(jīng)濟責任。

　�。ㄋ模﹨f(xié)調處理好部門(mén)之間的關(guān)系，依照各自職能分工共同負責，做好代建制工作。代建制的推行涉及到多部門(mén)，沒(méi)有各方的協(xié)調配合，代建工作難以順利開(kāi)展。因此，一定要做好部門(mén)之間的交流和銜接，協(xié)調好相關(guān)管理部門(mén)之間的關(guān)系。認真聽(tīng)取財政、建設等有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，會(huì )同其他相關(guān)職能部門(mén)共同做好預算內投資項目代建制管理辦法的起草工作，切實(shí)協(xié)調處理好部門(mén)之間的分工配合問(wèn)題，推進(jìn)代建工作的順利開(kāi)展。

　�。ㄎ澹┮幏洞�建費的取費標準，慎重研究和實(shí)施投資節余獎勵辦法。如何確定代建取費的標準，是一個(gè)技術(shù)性很強的問(wèn)題，應該綜合考慮各種因素，如代建項目的建設難度、工期長(cháng)短、質(zhì)量要求高低以及代建單位的介入時(shí)點(diǎn)和承擔的具體責任等。根據現有規定以及代建制的實(shí)踐情況，考慮到代建單位一般是在項目完成初步設計之后開(kāi)始介入、主要負責管理項目的建設實(shí)施過(guò)程等因素。本人建議，以建筑安裝工程費總額為基數計算代建管理費較為合理，按照我市、區的實(shí)際情況，計提比例可在1%一3%考慮，具體比例可根據招標確定。關(guān)于是否可以采取投資節余獎勵的辦法，也應慎重研究。

　　應當說(shuō)“代建制”為政府投資項目管理工作提出了一個(gè)新的課題，也提供了一個(gè)新的舞臺，機遇與挑戰并存，任重而道遠。相信通過(guò)不斷的探索和實(shí)踐，一定能使這個(gè)模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場(chǎng)之間的橋梁作用。