如何更好發(fā)揮政府采購的作用

　　《招投標法》和《政府采購法》都是人大出臺的同位法，雖然有時(shí)間先后，有程序和實(shí)體之分別，但基本規范同一采購行為。兩法沖突給實(shí)際工作帶來(lái)較大影響，這集中體現在工程適用招投標還是應納入政府采購管理的爭議上。法律間的矛盾，嚴重影響了政府采購政策功能的發(fā)揮

　　為應對國際金融危機，中國出臺了一系列宏觀(guān)經(jīng)濟政策和措施。這些宏觀(guān)經(jīng)濟政策和措施符合中國實(shí)際，也非常及時(shí)、有力和有效。

　　在這“一攬子計劃”中，大多數都與政府采購政策功能有關(guān)：一是中央提出4萬(wàn)億元投資計劃和十大產(chǎn)業(yè)振興規劃，其中大部分內容涉及政府采購。二是充分利用政府采購政策功能擴大內需，調整產(chǎn)業(yè)結構，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，扶持中小企業(yè)。“家電下鄉”、“車(chē)輛下鄉”、政府采購力主創(chuàng )新、節能環(huán)保產(chǎn)品政策以及國務(wù)院將制定政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體辦法等，或將在不同時(shí)期出臺，保證政策落到實(shí)處。三是利用政府采購或采購政策功能發(fā)揮對外作用。中國派出大規模采購團，適機采購先進(jìn)技術(shù)裝備，同時(shí)為遏制貿易保護主義作出表率，樹(shù)立負責任大國形象，取得更多話(huà)語(yǔ)權和盟友。四是制造業(yè)采購經(jīng)理指數(PMI)作為宏觀(guān)經(jīng)濟先行指標在應對國際金融危機期間越來(lái)越受到關(guān)注，成為中國制造業(yè)是否擴張或緊縮的晴雨表。

　　政府采購到底是什么

　　這些政策措施可以看出：政府采購作為宏觀(guān)經(jīng)濟調控手段，與財稅、金融手段并列提出，在國際金融危機影響下發(fā)揮了有效的作用，表明中國政府采購制度已從單純的財政支出管理手段，上升為國家實(shí)現宏觀(guān)經(jīng)濟和社會(huì )目標的公共政策工具。那么，政府采購到底是什么，有哪些功能呢？

　　政府采購，在目前法律上的定義是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以?xún)鹊幕蛘卟少徬揞~標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購功能一般有三個(gè)，第一個(gè)是基礎功能。即通過(guò)透明競爭信用原則采購到價(jià)格合理，質(zhì)量?jì)?yōu)良，服務(wù)良好的工程、產(chǎn)品和服務(wù)。第二個(gè)是制度功能，為規范政府采購行為而制定的法律制度和規則。換言之，是政府通過(guò)引入透明競爭信用的方式和規則進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，并對整個(gè)市場(chǎng)規則與秩序產(chǎn)生積極導向的功能，最終實(shí)現公共利益最大化；在這基礎上，形成產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整和升級。同時(shí)按照1：5的乘數效應，進(jìn)一步擴大市場(chǎng)規模、增加政府稅收和拉動(dòng)GDP增長(cháng)。第三個(gè)是政策功能。指政府利用政府采購在市場(chǎng)中的規模效應，通過(guò)政策措施調節社會(huì )總需求，貫徹社會(huì )經(jīng)濟政策總目標。

　　制約政府采購發(fā)揮的問(wèn)題

　　《政府采購法》頒布實(shí)施特別是應對國際金融危機以來(lái)，政府在利用政府采購擴大內需、加速產(chǎn)業(yè)振興以及貫徹國家環(huán)保、節能和科技創(chuàng )新政策等方面作了許多有益的探索，政府采購的政策功能初步顯現，政策功能的導向作用突出。這表明政府采購由基礎功能向政策功能轉變，由初級階段向全面發(fā)展階段轉變。但是，政府采購政策功能是成熟規范的政府采購制度應有的組成部分，現實(shí)的一些突出問(wèn)題制約著(zhù)政府采購政策功能的有效發(fā)揮。

　　首先，政府采購時(shí)間不長(cháng)，總量不大，影響政府采購政策功能發(fā)揮。政府采購制度在國外已有200多年歷史，采購程序嚴密，采購行為的規范性和透明度較高，管理體制和管理手段都比較先進(jìn)。同時(shí)，歐美國家政府采購的范圍較大，涵蓋了公共部門(mén)所有采購活動(dòng)，政府采購規模一般占年度GDP的10%~15%，占政府財政支出的30%~50%。

　　而中國從1996年才開(kāi)始進(jìn)行政府采購制度改革工作試點(diǎn)，只走了僅僅13年發(fā)展歷程。2008年全國政府采購規模5900億元，但僅占GDP的1.96%和財政支出的9.45%。規模上不去除了時(shí)間因素外，還有一個(gè)重要原因是大量工程采購和國有經(jīng)濟體采購游離于政府采購管理之外。

　　其次，體制不健全。由于歷史原因，工程招投標和政府采購出現雙軌并行的局面。

　　從管理職能看，按政府采購法，財政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購管理監督職能。但按招投標法，發(fā)改部門(mén)有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信部等部門(mén)從事工程管理監督和具體招標職能。并且在該領(lǐng)域存在行政監督部門(mén)既是招標人又是管理者還是評審會(huì )組長(cháng)的重位現象。

　　監督管理部門(mén)多且交叉重疊，監督管理力量薄弱，操作職能定位不明確，操作職能條塊不統一無(wú)疑給政府采購政策執行帶來(lái)很大影響。以政府采購國貨為例，日前九部委發(fā)文要求強調政府投資項目屬于政府采購，應當采購本國產(chǎn)品。這事在國際上惹出不小風(fēng)波。實(shí)際上財政部在金融危機沒(méi)來(lái)之前，早在2007年就出臺了政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法，以嚴格限制進(jìn)口產(chǎn)品審核方式來(lái)逆向保護國貨的政府采購。該制度操作性強，實(shí)施效果很好。2008年中還專(zhuān)門(mén)出臺了補充意見(jiàn)。2009年4月，國務(wù)院又發(fā)文強調要嚴格審核進(jìn)口產(chǎn)品的采購，凡國內產(chǎn)品能夠滿(mǎn)足需求的都要采購國內產(chǎn)品。由于體制不健全，招標和采購分屬不同管理部門(mén)，就同一政策行為出臺不同制度和措施，在制度適用和執行上容易混淆，政府采購政策功能效果大打折扣。

　　第三，法律法規制度不完善�！墩型稑朔ā泛汀墩�府采購法》都是人大出臺的同位法，雖然有時(shí)間先后，有程序和實(shí)體之分別，但基本規范同一采購行為。兩法沖突給實(shí)際工作帶來(lái)較大影響，這集中體現在工程適用招投標還是應納入政府采購管理的爭議上。法律間的矛盾，嚴重影響了政府采購政策功能的發(fā)揮。對政府采購政策功能自身來(lái)說(shuō)，自主創(chuàng )新、節能環(huán)保產(chǎn)品等政策功能在法律依據、組織體系、認定機制和采購支持力度等方面還存在著(zhù)諸多問(wèn)題，無(wú)法充分發(fā)揮政策作用。

　　此外，在招投標和政府采購領(lǐng)域運行機制上，同樣存在一些問(wèn)題。比如，在招投標領(lǐng)域，就存在領(lǐng)導干預招標、招標人規避招標行為、投標人圍標、陪標、串標問(wèn)題和招投標代理單位存在 “中介不中”等問(wèn)題。

　　如何改進(jìn)

　　由此可見(jiàn)，政府采購制度還有很長(cháng)的一段路要走。尤其是在當前金融危機影響下，如何推陳出新，強化公共采購政策功能，非常重要。

　　對此，筆者有幾個(gè)建議。

　　其一，推進(jìn)公共采購體制創(chuàng )新。建議設立公共采購管理委員會(huì )，由政府一把手擔任，各部門(mén)組成，負責指導和協(xié)調公共采購全局和重大性問(wèn)題；將各部門(mén)招投標或政府采購管理權歸一，獨立行使公共采購管理權。下設公共采購中心(建議由公共采購管理部門(mén)代管，既管采機構分離又充分協(xié)調一致)，代表本級政府行使為自身職能需要進(jìn)行的通用工程、貨物和服務(wù)的集中采購實(shí)施，具有采購權。如所有部門(mén)都需要的辦公場(chǎng)所、修繕等通用工程采購，電腦、辦公家具、空調甚至日常物料等通用設備采購，物業(yè)管理、差旅、印刷、咨詢(xún)等通用服務(wù)采購均由公共采購中心集中采購，部門(mén)只負責使用。

　　其二，健全公共采購法律制度體系。統一《招投標法》和《政府采購法》，創(chuàng )新制定《公共采購法》。盡快健全理順公共采購法律制度體系�？梢栽诔雠_《公共采購法》及其細則前由人大對《招投標法》和《政府采購法》作出解釋?zhuān)�使之向公共采購方向靠近，厘清當前兩者突出�?wèn)題和向國際化靠攏。

　　其三，完善公共采購運行機制。 建立完善公共采購運行機制，重點(diǎn)要解決三大問(wèn)題。

　　比如，公共采購要全過(guò)程執行和控制。一個(gè)公共項目采購是從采購預算到采購履約及支付的整體行為規范。必須由一個(gè)專(zhuān)職機構履行職權獨立實(shí)施，特別是部分或核心關(guān)鍵環(huán)節如招投標或評審環(huán)節不能剝離出去，讓渡給社會(huì )中介機構容易出現尋租空間。招標代理可以代理非關(guān)鍵或核心環(huán)節，起咨詢(xún)性質(zhì)，采購責任應該由采購專(zhuān)職機構承擔。

　　再比如，明確采購權，體現采購權利義務(wù)責任相對等。如適當修改完善評審機制，減少專(zhuān)家自由裁量權。專(zhuān)家評審決策作用轉為專(zhuān)家技術(shù)咨詢(xún)和建議作用。在前期方案制定、采購文件制作、采購評審、履約驗收等階段都可以聘請專(zhuān)家介入。

　　最后，采購內部程序規范透明制約，且以電子化體現。根本業(yè)務(wù)需要配足配強專(zhuān)業(yè)人員，同時(shí)，所有采購業(yè)務(wù)流程必須有標準化規范化范本。