近年來(lái),我國的國家層面與部分發(fā)展較快的城市較為重視交通政策的規劃、設計與研究，而中國的城市交通發(fā)展也處于一個(gè)敏感而關(guān)鍵的歷史時(shí)期。對二戰以后英國、美國、日本（東京）的城市交通政策的背景、導向、具體措施以及相關(guān)評價(jià)進(jìn)行了回顧，并將其50左右的發(fā)展分解為自由增長(cháng)期、矛盾顯露期、協(xié)調漸進(jìn)期與優(yōu)化整合期4個(gè)階段。最后分析了我國所處的發(fā)展階段．并認為部分發(fā)展較快城市所面臨的問(wèn)題與交通政策的規劃設計正呈現出“疊合”式的特征。

　　1.背景

　　我國的城市交通正處于一個(gè)敏感而關(guān)鍵的階段：城市快速集聚與擴張，交通設施高速建設，機動(dòng)化迅速提高以及國外最新規劃理念與交通工程技術(shù)的引入；同時(shí)，快速機動(dòng)化引發(fā)的經(jīng)濟社會(huì )矛盾、公民參與意識的提高技術(shù)障礙、機制約束等都使城市交通的有關(guān)規劃與決策變得愈加困難。因此，全面地回顧國外城市交通政策的演變過(guò)程，有助于對國內的城市交通環(huán)境與政策的階段性特征加以判斷，從而支持相關(guān)的研究與實(shí)踐的工作。

　　2.英、美、日城市交通政策回顧

　　2.1英國城市交通政策（1950～2000年）

　　1950～1970年英國城市發(fā)展的重點(diǎn)為戰后復興建設。該階段城市交通關(guān)注的主要問(wèn)題為引導城市發(fā)展與緩解干路網(wǎng)擁擠�？傮w上，該階段的政策導向更傾向于道路建設。

　　20世紀70年代的石油危機被認為是英國城市交通戰略導向的重要分水嶺�？偨Y戰后交通政策，普遍認為原交通預測過(guò)高，從而引對設施建設效果的質(zhì)疑。政策開(kāi)始關(guān)注城市與戰略公路網(wǎng)的銜接，同時(shí)繼續加大鼓勵公交的力度，重視交通對環(huán)境的影響。至20世紀80年代，主要路網(wǎng)的建設基本結束，小汽車(chē)保有量穩步增長(cháng)。在保守黨長(cháng)期執政的背景下，市場(chǎng)發(fā)揮了更大的作用。該階段的政策導向主要為：投資轉向公交，服務(wù)盡可能由私有組織提供，服務(wù)水平由競爭決定，采取市場(chǎng)定價(jià)的辦法。

　　20世紀90年代對于擁擠收費與倫敦地鐵私有化的問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭論，部分群體甚至認為：交通在可持續發(fā)展方面所起的作用并不明顯，而對于規劃與設施建設的公眾參與和環(huán)境評估的力度則不斷加大，這也使設施建設的周期更加漫長(cháng)。

　　2.2美國城市交通政策（1945～2000年）

　　二戰結束以后，美國交通所呈現的重要特征為小汽車(chē)交通的迅速增長(cháng)、公交的大幅度萎縮及城市交通擁擠現象顯現。20世紀50年代，美國探索性地開(kāi)展城市交通規劃的工作。1956年的國家高速公路網(wǎng)法案，標志著(zhù)聯(lián)邦政府開(kāi)始全力推進(jìn)公路網(wǎng)建設。

　　進(jìn)入20世紀60年代，市民開(kāi)始關(guān)注交通設施對居住環(huán)境的影響。該階段有關(guān)工作的重點(diǎn)為相關(guān)規劃機構的設立與職能協(xié)調；鼓勵城市交通規劃工作，確立規劃流程；整合高速公路與公交的發(fā)展原則與目標。

　　1975年大都市規劃機構（MPO）正式成立，MPO的成立與1978年地面交通支持法案的出臺被視為美國城市綜合交通規劃的開(kāi)始。政策呈現出環(huán)境保護與市民參與兩大主題。該階段政府的觀(guān)念為：在盡可能符合其他目標的情況下保持和提高機動(dòng)性。

　　至20世紀80年代初，規劃者關(guān)心的重點(diǎn)從區域層面向局域轉移，需求管理措施開(kāi)始得到重視。聯(lián)邦政府又將視線(xiàn)向長(cháng)遠的戰略規劃轉移，鼓勵地方交通部門(mén)進(jìn)行戰略規劃。

　　20世紀80年代末，國家高速公路網(wǎng)建設基本完成。公交方面，鼓勵各個(gè)城市研究、發(fā)展公交走廊，資金上優(yōu)先發(fā)展軌道交通；吸引私有資金、私有企業(yè)參與公交運營(yíng)。20世紀90年代美國的城市交通政策以軟政策為主，設施建設力度進(jìn)一步減弱，更為加強交通管理方面的工作。

　　2.3日本東京城市交通政策回顧（1945～2000年）

　　1945～1955年?yáng)|京政府處于戰后重建的規劃階段，帝都再建方針（1945）、《戰災地區復興規劃基本方針（1946）、首都建設法（1950）相繼頒布，提出了“環(huán)狀加放射道路系統”，對后來(lái)的高速公路規劃起到了直接的影響作用。

　　20世紀60年代中后期，市民運動(dòng)日益高漲，迫使政府開(kāi)始關(guān)注交通的環(huán)境影響與社會(huì )影響，主要的舉措為：引入公眾參與；開(kāi)展交通安全教育；一系列交通管理措施等。1973年石油危機爆發(fā)，市民運動(dòng)的高漲也使城市建設速度放緩。在該背景下，東京的城市交通政策側重于加強區域綜合交通網(wǎng)絡(luò )的建設，促進(jìn)“區域多核心功能分散”的都市圈結構的形成與商務(wù)核心城市的建設，相關(guān)項目一直延續到1986年。

　　新技術(shù)的應用與規劃目標的整合是20世紀90年代東京城市交通政策的兩大主題。智能交通（ITS）日益受到重視。2000年公布的東京都市圈綜合交通體系目標和發(fā)展戰略、交通需求管理東京方案更為強調交通政策與環(huán)境政策、城市規劃、土地政策、防災政策和開(kāi)發(fā)管理等的結合，并在此基礎上，推動(dòng)交通需求管理等新的政策手段的運用和實(shí)踐。

　　英、美、日在發(fā)展過(guò)程中面臨不同的背景、問(wèn)題，在策略、政策導向上亦會(huì )有較大的差別。但將問(wèn)題與對策的關(guān)聯(lián)進(jìn)行適當的簡(jiǎn)化，可總結為為4個(gè)階段：自由增長(cháng)期、矛盾顯露期、協(xié)調漸進(jìn)期與優(yōu)化整合期（見(jiàn)圖1）。相對而言，英國與美國的階段性步調較為接近，而東京作為城市個(gè)案，且發(fā)展速度較為超常，前兩個(gè)階段間的界限較為模糊。

　　3.我國城市交通政策階段性特征分析

　　結合對我國的城市交通政策進(jìn)行階段性特征的回顧與判斷，可以初步認為我國總體上處于自由增長(cháng)期與矛盾顯露期。對于北京、上海、廣州、深圳等先發(fā)展的大城市，矛盾顯露期的特征更為明顯。雖然“大規模的交通基礎設施建設”尚在進(jìn)行（甚至不斷加速）中，對于機動(dòng)化所弓l起的“環(huán)境問(wèn)題”以及“其他社會(huì )問(wèn)題”也日益引起了決策者與規劃者的重視。具體體現為“交通安全問(wèn)題”突出，“能源問(wèn)題”方面的危機感，“公眾參與”意識的逐步提高，國家層面提出的“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”以及對“可持續發(fā)展”的討論等。一系列的戰略導向都要求地方政府對城市交通的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行適當的“協(xié)調與改善”。對于發(fā)展相對落后的城市，大多尚未（或者剛剛）進(jìn)入大規模交通基礎設施建設與快速機動(dòng)化的自由增長(cháng)期，其“自由增長(cháng)”的階段性特征更為明顯。

　　北京、上海等發(fā)展相對較快的城市已經(jīng)逐步意識到其所面臨的矛盾，在對策上呈現出明顯的“矛盾顯露期”的戰略與政策特征。對于“公交優(yōu)先”的重視、“需求管理”的嘗試、“交通戰略、政策與其他政策的整合”意識，都體現出對先發(fā)展國家與城市的經(jīng)驗借鑒。于是，交通供給、矛盾、理念分別呈現出自由增長(cháng)、矛盾顯露、協(xié)調漸進(jìn)3個(gè)不同階段的特點(diǎn)，加上類(lèi)似智能交通等最新技術(shù)的引進(jìn)，使城市交通呈現出明顯的疊合式的發(fā)展特征。值得引起注意的是，一段時(shí)間內眾多疊合式的城市交通政策有可能面對理性程度不高、實(shí)施效果不佳、組織環(huán)境不理想，以及制度保障有限等疊合式的問(wèn)題與矛盾。針對此，筆者認為在相關(guān)的研究與實(shí)踐過(guò)程中應加強以下三方面的銜接：

　�。�1）城市交通政策與城市交通戰略的銜接。我國各個(gè)城市的交通白皮書(shū)的編制往往與城市交通戰略規劃結合進(jìn)行，這在很大程度上保障了政策的前瞻性與系統性。然而，不可忽視的是政策設計過(guò)程往往缺乏理性，盲目滿(mǎn)足眼前利益，缺少理性的交通戰略的指導，忽視政策與戰略的銜接等，這類(lèi)現象在后發(fā)展城市體現得較為明顯。因此，加強政策與戰略的銜接十分必要。這方面的工作更多的宜滲入城市的交通戰略規劃、綜合交通規劃的工作中，從而為政策的總體定位提供支撐，并在專(zhuān)項規劃中進(jìn)一步地進(jìn)行政策分解。

　�。�2）城市交通政策與整個(gè)公共政策體系的銜接。從回顧中不難發(fā)現，作為公共政策的一部分，城市交通政策受到整個(gè)公共管理背景的制約與推動(dòng)，即政策規劃與設計過(guò)程中應充分考量公共管理環(huán)境的有關(guān)影響因素，并試圖有效地整合入整個(gè)公共政策體系中。共銜接效果將直接影響到政策的可實(shí)施性，如近年來(lái)日益受到關(guān)注的公眾參與問(wèn)題，部分城市政府在交通政策的規劃、設計過(guò)程中對公眾參與采取了簡(jiǎn)單的處理方式，勢必在政策實(shí)施的過(guò)程中受到預料之外的公眾阻力，由此直接影響到政策的實(shí)施進(jìn)度與效果。

　�。�3）城市交通政策實(shí)施與相關(guān)科研、監控、反饋的銜接。北京、上海等城市交通所呈現出的“疊合式”的發(fā)展特征，決定了其城市交通政策的規劃、設計、實(shí)施面臨著(zhù)更為復雜與多變的背景環(huán)境，許多問(wèn)題是英、美、日等國發(fā)展過(guò)程中所未曾經(jīng)歷的。由此，在吸取國外相關(guān)經(jīng)驗、教訓的同時(shí)，政府與學(xué)術(shù)界在該方面持續的學(xué)習機制與快速的反饋機制是必不可少的，而針對政策實(shí)施動(dòng)態(tài)的科研、監控、反饋工作顯得尤為必要與緊迫。轉貼于 中國論文下載