摘要：項目PPP模式在中國公共事業(yè)的成功應用說(shuō)明實(shí)現投資渠道多元化

　　特別是吸引社會(huì )資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域是加快我國公共事業(yè)項目管理發(fā)展的必由之路�，F階段在中國公共事業(yè)項目管理中進(jìn)一步推廣PPP模式存在一些問(wèn)題應制訂相應的對策。

　　公共事業(yè)管理組織，在國外多稱(chēng)為非盈利機構（簡(jiǎn)稱(chēng)NOP），即不以盈利為目的向社會(huì )提供服務(wù)的組織。組織性、民間性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事業(yè)管理組織的五大特征。而我國的社會(huì )公共事業(yè)組織在民間性這一特點(diǎn)上是不同于國外的公共事業(yè)管理組織的它主要包括事業(yè)單位和民間組織。

　　發(fā)達國家在20世紀近百年的發(fā)展中，公共事業(yè)管理在其政治、經(jīng)濟、文化生活中發(fā)揮著(zhù)巨大的作用，因此從上個(gè)世紀90年代開(kāi)始，隨著(zhù)公共事業(yè)社會(huì )化進(jìn)程的開(kāi)始與公共事業(yè)管理的發(fā)展，我國公共管理領(lǐng)域的投融資額已經(jīng)逐年上升，投融資渠道也加快了多元化步伐�！妒姓�公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》從2004年5月1日起開(kāi)始實(shí)施，這是我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的規章，也是我國在公共事業(yè)社會(huì )化進(jìn)程的重要里程碑。

　　一、項目PPP融資模式的組織形式及其代表性模型

　�。ㄒ唬㏄PP融資模式的組織形式項目PPP（Public-Private Partnership）融資模式也可稱(chēng)為“公私合營(yíng)”融資模式。它指的是公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動(dòng)相比更為有利的結果。合作各方參與某個(gè)項目時(shí)，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風(fēng)險。

　　PPP是一個(gè)完整的項目融資的概念，它是以項目為主體的融資活動(dòng)，是項目融資的一種實(shí)現形式，它的組織形式非常復雜，有可能包括營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，也可能有公共非營(yíng)利性組織等等。各合作方之間不可避免會(huì )產(chǎn)生不同層次和類(lèi)型的利益和責任的分歧，但是政府與私人企業(yè)一旦形成相互合作的機制，各合作方的分歧就會(huì )模糊化，在求同存異的前提下，共同完成項目的既定目標。項目的PPP融資模式參與者在一般情況下包括，項目的直接主辦人投資者，項目所在地政府，項目貸款銀行，項目產(chǎn)品的購買(mǎi)者或者項目設施的使用者，項目的建設承包公司，項目設備、能源、原材料供應者，項目融資、法律、稅務(wù)顧問(wèn)。圖1標示了這些因素之間的關(guān)系及運作方式。圖中所標出的粗線(xiàn)部分是PPP融資模式的前提，即在PPP方式下，首先要通過(guò)政府批準成立項目公司和項目管理公司，項目公司和項目管理公司作為政府批準的特許權人進(jìn)行投融資，并負責提供建設、經(jīng)營(yíng)、維護和管理工作，同時(shí)履行對投資人的償債義務(wù)。

　�。ǘ�）PPP融資模式的典型模型國外PPP融資模式下的公共事業(yè)項目建設已經(jīng)比較規范，所采用PPP融資模式的公共事業(yè)項目可被分為三類(lèi)，已有的公共事業(yè)項目、已有公共事業(yè)項目的擴建和新的公共事業(yè)項目�？蓪㈨椖縋PP融資模式與公共事業(yè)項目的結合清晰化：SC：服務(wù)協(xié)議OMC：運營(yíng)和維護協(xié)議LBO：租賃－建設－運營(yíng)BTO：建設－轉移－運營(yíng)BOT：建設－運營(yíng)－轉移WA：擴建后經(jīng)營(yíng)整體工程并轉移BBO：購買(mǎi)－建設－運營(yíng)BOOT：建設－運營(yíng)－擁有－轉移二、項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)中的優(yōu)勢、應用前提及其發(fā)展。項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中的優(yōu)勢隨著(zhù)PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目建設和管理中的應用，將它們與中國的國情相結合，形成更多的有中國特色的PPP典型應用模型勢在必行。因為在公共事業(yè)項目的建設和管理上，鑒于我國的特殊國情，加快發(fā)展PPP融資模式的優(yōu)勢可以在以下幾個(gè)方面得以體現：

　　A.運作與管理技術(shù)上的優(yōu)越性因為在PPP融資模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀人的角色，它必須與盈利企業(yè)合作，而這些參與公共事業(yè)項目的戰略投資者是在市場(chǎng)機制中經(jīng)過(guò)優(yōu)勝劣汰下來(lái)的優(yōu)勝者，它們可以在項目的前期就參與進(jìn)來(lái)，帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)理念、技術(shù)經(jīng)驗和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實(shí)力，這樣將會(huì )給公共事業(yè)項目的運作與管理帶來(lái)勃勃生機。

　　B.減輕政府財政負擔，增加政府財政收入

　　在我國市場(chǎng)經(jīng)濟建設和發(fā)展的過(guò)程中政府的投融資已經(jīng)在逐步地退出競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，但是從經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的需要看，我國政府在公共事業(yè)項目投資方面的壓力仍將有增無(wú)減。但這些無(wú)償投資全部要靠政府財政是不現實(shí)的，無(wú)論是通過(guò)國債轉貸、地方政府向銀行貸款融資、還是國家向國際金融機構、外國政府或國際銀團的借款等融資方式，雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財政壓力和負擔，而且隨著(zhù)債務(wù)依存度的提高這種融資方式將會(huì )受到一定的限制。因此，在投資主體多元化的過(guò)程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財政收入；而在多元化之后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高、增加稅收和余下的國有股本的回報亦將有助于各級財政收入。

　　C.拓寬民間資本在社會(huì )經(jīng)濟建設中的投資空間在公共事業(yè)項目中采用PPP融資模式可以拓寬民間資本在我國經(jīng)濟建設中的投資空間，使它在我國不會(huì )僅僅只限于批發(fā)、零售、貿易、餐飲業(yè)、制造、建筑等行業(yè)，而能夠在基礎產(chǎn)業(yè)方面打破壟斷，在除國計民生的重大經(jīng)營(yíng)項目外的公共事業(yè)項目，諸如電力、電信、供水、衛生設施、運輸等等方面的建設和管理中發(fā)揮作用，促使它在國內經(jīng)濟發(fā)展中長(cháng)期穩定地發(fā)展。

　　D.有助于降低風(fēng)險，建立相應的監管體制從私人企業(yè)的投資風(fēng)險角度來(lái)看，由于合作各方共同對項目運行的整個(gè)周期負責，參與各方重新整合，組成戰略聯(lián)盟，在合作關(guān)系中雙方共同分擔風(fēng)險和責任、交流知識。同時(shí)我們還清楚地知道投資主體多元化正是現代監管制度的基礎，因此當多元化實(shí)現后，將有助于建立獨立、公正、可行和高效的監管體制。

　　項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中的應用前提PPP融資模式是國際上比較通行的建設公共事業(yè)項目的方式之一，在歐美等一些國家已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，但該模式應用于我國的公共事業(yè)項目建設尚處于研究、探討和試驗性的階段，結合我國現階段的國情與政策以及在一些具體公共事業(yè)項目中的實(shí)踐，可以肯定的是這種方式在我國的公共事業(yè)項目建設中有良好的發(fā)展前景，但是這種方式的引入需要具備一些基本條件：

　　A.公共事業(yè)項目的選擇并非所有的公共事業(yè)項目建設都可引進(jìn)民間資本經(jīng)營(yíng)，PPP模式并不能解決所有的問(wèn)題�！皬膰�外經(jīng)驗以及調查結果表明，適宜采用PPP方式的公共事業(yè)項目，大多是一些基礎設施和一些地方性的基礎產(chǎn)業(yè)，而在我國可以在除國計民生的重大經(jīng)營(yíng)項目外的公共事業(yè)項目中適當、適時(shí)地引入PPP模式。

　　2006年12月18日國務(wù)院國資委首次明確七大行業(yè)（包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)）將由國有經(jīng)濟控制，并提出到2010年培育出30至50家具有國際競爭力的大企業(yè)集團，以貫徹中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出的“以提高競爭力和控制力為重點(diǎn)深化國企改革”。

　　B.政策優(yōu)惠與扶持要在公共事業(yè)項目建設中采用PPP方式，必須解決建設管理公共事業(yè)項目的回報率問(wèn)題。實(shí)際上，這就是要求政府在接受PPP融資模式時(shí)給予一定的政策優(yōu)惠與扶持，這是在我國推行PPP融資模式來(lái)建設和管理社會(huì )公共事業(yè)項目所必不可少的條件。只有在政策的扶持下，才能保證公共事業(yè)項目在上述融資模式下實(shí)現建設、經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。

　　C.相關(guān)的法律制度建設PPP融資模式是一種以法律制度為保障，平等互利的合作關(guān)系，能有效防范合作各方的不當行為對項目建設運作的損害。這種模式在公共事業(yè)項目建設中的運用是在項目的建設與經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，在一定程度上引入市場(chǎng)的機制與原則，參與整個(gè)項目的運作。由于這種模式存在國家、社會(huì )需求與投資者、經(jīng)營(yíng)者的利益相對獨立性，因此有必要建立相應的投融資法律制度，來(lái)規范PPP模式下各方利益與行為的兼顧與控制。

　　項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中的發(fā)展從1980年到1990年，我國政府開(kāi)始并鼓勵國外資本對我國基礎設施項目的直接投資，即開(kāi)始BOT方式管理的試點(diǎn)工作。這就意味著(zhù)項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中應用的開(kāi)始。通過(guò)BOT方式在某電站B期工程的建設成功與往后較多項目采用了BOT方式，我們獲得了豐富的操作BOT經(jīng)驗。

　　隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟向縱深發(fā)展，公共事業(yè)民營(yíng)化政策障礙也逐漸取消，2002年12月�熃ㄔO部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，以正式文件的形式確定了允許外資和民資同時(shí)進(jìn)入，公平競爭供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用設施項目。在2002年初，深圳市政府決定對5家國有企業(yè)進(jìn)行改制，希望通過(guò)出讓國有股權，采取國際招標的方式，達到國有股減持，引進(jìn)外資，健全企業(yè)的法人治理結構和引進(jìn)國外先進(jìn)管理體制的目的。而這5家國有企業(yè)主要集中在公共事業(yè)領(lǐng)域，它們分別為深圳市能源集團、水務(wù)集團、燃氣集團、公交集團和食品總公司″到目前為止，這5家企業(yè)的改制有的已經(jīng)塵埃落定并開(kāi)始進(jìn)軍新的市場(chǎng)，有的改制方案還在審批的過(guò)程中，不久也將完成。2003年10月，中共十六屆三中全會(huì )《決定》指出，要清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律法規和政策，消除體制性障礙，放寬市場(chǎng)準入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。許多公共事業(yè)領(lǐng)域的項目建設和管理工作都開(kāi)始采用項目PPP融資模式。

　　三、在公共事業(yè)項目化管理中推行PPP融資方式存在的一些問(wèn)題及解決方法

　　項目PPP融資模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨厚的優(yōu)勢，而且可以促進(jìn)公共事業(yè)建設與管理的運營(yíng)機制改革，加快實(shí)現產(chǎn)權多元化�熖岣唔椖拷�(jīng)營(yíng)效率，降低設施運營(yíng)成本。由于模式應用的時(shí)間并不太長(cháng)，所以在推行的過(guò)程中依然不可避免地碰到了很多的具體問(wèn)題。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因有很多，如政府干涉、不同的項目背景以及文化因素等。

　　借鑒各國政府對公共事業(yè)項目應用PPP融資模式的扶持措施，針對以上存在的問(wèn)題，我國仍然需要在政策上對法律和金融兩個(gè)層面的健全和完善繼續下功夫，使得PPP融資模式能夠在我國的公共事業(yè)項目化管理進(jìn)程中發(fā)揮其應有的作用：

　�。�1）需要對現行的有關(guān)金融的法律和法規進(jìn)行補充和完善。但由于這是一項制度創(chuàng )新，目前法律法規缺位，有關(guān)政策不配套，認識還不盡一致，有的難以擺脫過(guò)去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引資金，承諾固定的投資回報，竟授予經(jīng)營(yíng)者70年經(jīng)營(yíng)權、可自動(dòng)延期2次等。這些典型案例，皆是因為合同或協(xié)議中的界定不清所造成，因此在相關(guān)的法律制度還不健全的前提下，我們并沒(méi)有也不能因噎廢食。四川、河北、北京、深圳等地方政府相繼出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》等規章，國家建設部也推行了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》�熡靡砸幏妒姓�公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，強化了政府的市場(chǎng)監管職能。

　�。�2）需要拓寬融資的渠道、降低融資成本。融資渠道少，融資方式單一是我國目前項目融資存在的弊端，基本上銀行貸款成為融資的主流方式，這種方式融資成本較高，往往由政府買(mǎi)單，這樣必然影響到公眾福利。所以，進(jìn)行金融創(chuàng )新勢在必行。