摘要：行政效率一直以來(lái)就是公共行政管理的核心問(wèn)題，追求高效率是公共行政管理的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。分析我國公共行政低效率的成因，其解決對策在于：轉變政府管理模式，理清政府職能；按照精簡(jiǎn)的原則構建政府的組織結構，精簡(jiǎn)政府機構；依照權責相稱(chēng)原則確定職權體系，理順職權關(guān)系；引入競爭機制，實(shí)現公共部門(mén)管理主體多元化；加強法制建設，強化有效監督；建立科學(xué)客觀(guān)的政績(jì)效考評機制和富有活力的政府人事激勵機制；強化政府成本意識，貫徹效率原則；推行透明、公開(kāi)、民主的電子政務(wù)等。

　　“效率”本是個(gè)物理概念，它指能量轉換過(guò)程中輸入能量與輸出能量的比率。在這個(gè)意義上，效率只是個(gè)數量概念。19世紀末，科學(xué)管理“運動(dòng)的倡導者們，把”效率“引入到管理中，使之”成為表現管理水平和管理成果的一個(gè)專(zhuān)有名詞。20世紀初，隨著(zhù)西方國家機器的日益龐大，政府管理工作日趨復雜，效率“又”被逐漸引用到政府工作中，從而產(chǎn)生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解為在保證政府活動(dòng)目標方向正確并給社會(huì )帶來(lái)有益成果的前提下，行政活動(dòng)投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。行政效率也可以用公式簡(jiǎn)單地表示為：行政效率=行政產(chǎn)出/行政投入行政效率自產(chǎn)生以來(lái)，一直就是公共行政管理的核心問(wèn)題，也是衡量政府工作狀況的基本綜合指標，是政府行政能力的主要表現。追求高效率的政府是人類(lèi)社會(huì )孜孜以求的共同愿望，然而實(shí)踐中，公共部門(mén)的行政效率普遍偏低卻是客觀(guān)存在的，它既是政府工作中的主要頑疾之一，也是社會(huì )公眾批評政府管理活動(dòng)的主要方面。

　　一、公共行政低效率的主要表現及其影響公共行政低效率的現實(shí)表現主要有：

　　公共部門(mén)在處理日常事務(wù)時(shí)常常推諉扯皮、相互掣肘；文山會(huì )海的大量存在；行政審批程序眾多，辦事手續繁瑣；鋪張浪費嚴重；行政人員不負責怕負責；工作人員服務(wù)態(tài)度普遍偏差等。

　　一方面，公共行政低效率將會(huì )產(chǎn)生政府財政危機。最直觀(guān)的解釋源自于行政效率的公式，行政效率低、數值小，就意味著(zhù)在分子一定的情況下，分母偏大。即在維持一定行政產(chǎn)出的情況下，行政投入過(guò)大，而行政投入資金來(lái)源主要是稅收。也就是說(shuō)，是超大的財政支出在支撐著(zhù)巨大的行政投入。這一形勢發(fā)展到一定程度必然引發(fā)財政危機。需要特別指出的是，西方政府財政支出的大部分是用于為納稅人提供諸如醫療保障、貧困救濟、公共教育等公共服務(wù)，政府雇員自身的支出和日常的管理費用支出比例卻較小。而在我國，政府部門(mén)不僅自身運轉的支出占了相當大的比例，甚至于許多鄉鎮、縣級財政實(shí)質(zhì)上已經(jīng)破產(chǎn)的情況下，仍然不改大手大腳花錢(qián)的毛病。

　　另一方面，公共行政低效率還會(huì )導致政府信用缺失，引發(fā)政府信用危機。所謂政府信用缺失就是指政府在行政管理活動(dòng)中，不能很好地堅持誠實(shí)守信的原則，未能科學(xué)地、負責任地行使行政權力、履行自己應當承擔的義務(wù)，從而導致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任。面對行政效率低下產(chǎn)生的社會(huì )消極影響，我們有必要去探究一下公共行政低效率的原因。

　　二、公共行政低效率的成因分析

　�。ㄒ唬┪鞣叫姓�管理理論對公共行政低效率原因的探討在西方行政學(xué)研究領(lǐng)域對政府工作機構低效率進(jìn)行了深入分析且極具影響力的首推公共選擇理論。該學(xué)派的主要代表人物美國經(jīng)濟學(xué)家布坎南認為：

　�。�1）缺乏競爭機制；

　�。�2）缺乏降低成本的激勵機制；

　�。�3）政府機構自我膨脹；

　�。�4）監督信息不完備；

　�。�5）政府的尋租行為是導致政府工作機構低效率的主要原因。

　　公共選擇學(xué)派中官僚經(jīng)濟的集大成者尼斯坎南則從經(jīng)濟人假設出發(fā)，認為官僚群體也是個(gè)人利益的最大化者，為追求個(gè)人的地位、權力和收入，官僚必然追求本機構預算的最大化，故官僚的目標函數是最大預算而并非最大效率。而且議會(huì )與官僚機構組成的公共物品生產(chǎn)與消費的供需關(guān)系具有雙邊壟斷性質(zhì)決定了官僚機構實(shí)際上獲得了公共決策中的優(yōu)勢，它是政府低效、官僚主義等政府弊病叢生的根源所在。

　　公共選擇學(xué)派中委托——代理理論則認為，官僚作為代理人，在接受政治家的委托直接代理生產(chǎn)公共物品的過(guò)程中，常常為追求個(gè)人利益，以“選擇性效率”去完成委托人委托的任務(wù)：對于己有利的任務(wù)高效率完成，而對于己不利或關(guān)系不大的則拖拉、勉強應付。

　�。ǘ�）結合我國的具體國情，筆者認為我國公共部門(mén)行政效率低下的主要原因

　　1、壟斷性特征與競爭機制的缺乏。盡管目前我國公共部門(mén)的主體已經(jīng)向多元化發(fā)展，但政府部門(mén)依然是公共經(jīng)濟的最大壟斷者。壟斷意味著(zhù)對競爭的排斥和限制，其結果正如公共選擇理論所言，壟斷免除了公共部門(mén)的外部競爭壓力，同時(shí)也免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內在動(dòng)力。而且行政人員也不會(huì )因為工作低效率而遭到解雇，所以他們也就沒(méi)有壓力去高效率地工作。

　　2、缺乏降低成本的內在壓力。一方面，公共部門(mén)的活動(dòng)絕大多數是不計成本而且即使計算成本也是很難做到精確的，這導致行政人員長(cháng)期缺乏成本的觀(guān)念，更缺乏節約成本的意識；另一方面，在許多情況下，公共部門(mén)的產(chǎn)出是無(wú)形的，其質(zhì)和量缺乏確定性和可量度性，如國防、教育、基礎設施建設等，其效益都是很難用貨幣尺度去分析衡量的。這又使得利潤的概念難以在公共部門(mén)形成。所以公共行政管理中，成本與收入的不確定性與割斷性使得公共資源的低效率配置程度大大增加了。

　　3、缺乏有效的監督。有效的監督必須建立在監督者對被監督者信息的全面、有效掌握的基礎上。然而，由于公共部門(mén)所處的壟斷地位導致社會(huì )公眾無(wú)法接觸到其全面、真實(shí)、準確的信息，所以公眾對公共部門(mén)的監督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相對于政府來(lái)說(shuō)，眾多的社會(huì )公眾是分散的，社會(huì )公眾要形成有效的集體行動(dòng)是困難的。因此，在形成對公共管理活動(dòng)有效的社會(huì )監督機制上，社會(huì )公眾相對處于弱勢。

　　4、權力過(guò)分集中。行政管理必定受制于國家政治體制。我國長(cháng)期以來(lái)經(jīng)濟、政治、文化等都實(shí)行高度集權的管理體制。權力過(guò)分集中于中央政府，地方和基層的自主權過(guò)小，地方政府的活動(dòng)常常需要層層請示匯報，這當然地影響了行政效率的提高。

　　5、組織機構設置不合理。眾所周知，在組織內部管理層次與管理幅度是有規律性的。層次過(guò)多，組織內部溝通越遲緩，信息失真嚴重，不利于行政效率的提高。幅度越寬，組織內部協(xié)調越困難，行政效率也會(huì )因此降低。我國目前實(shí)行的是五級制政府，每級又再設了3-4個(gè)層次，組織機構可謂臃腫。除此以外，我國長(cháng)期以來(lái)政企不分，政事不分，組織橫向劃分過(guò)細，加之部門(mén)協(xié)調機制不完善，相互間推諉扯皮，這些都會(huì )影響行政效率的提高。組織機構設置的不合理還表現在：我國絕大多數行政機構的設置是在計劃經(jīng)濟體制下完成的，有很多機構已明顯表現出與現行社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的不適應，但此類(lèi)機構仍然龐大。與此形成鮮明對比的是，現實(shí)中有許多新的問(wèn)題出現但卻沒(méi)有相應的機構處理。政府職能的缺位嚴重影響了行政效率的提高。

　　6、行政法規不健全或有法不依。公共行政管理是一種復雜而系統的活動(dòng)，需要有一整套與之相適應的行政法規來(lái)保障，但是，由于我國現行行政法規不配套、不協(xié)調，部門(mén)行政法規之間的“碰撞”現象時(shí)有發(fā)生，行政機關(guān)內部常常因此產(chǎn)生許多新的內耗，干擾行政工作的正常、有序地開(kāi)展，從而影響行政效率。行政權力應當在法律規范的限度內行使，任何超越法律規范行使行政權力的行為都是違法的。但現實(shí)中，許都行政機關(guān)憑長(cháng)官意志辦事，而且造成不良后果也無(wú)人追究責任的事件屢有發(fā)生，這同樣影響了行政效率的提高。

　　7、人事管理制度不完善。在選人、用人、培養人、激勵人等方面，我國現行的人事管理制度還存在嚴重的缺陷。尤其是缺乏競爭機制，在干部選拔任用上未能有效施行選優(yōu)用優(yōu)。并且長(cháng)期以來(lái)人事激勵機制不健全，獎懲不分明，造成干和不干一個(gè)樣，多干和少干一個(gè)樣，嚴重打擊了公務(wù)人員的工作積極性，也降低了行政工作效率。

　　8、“目標移位”現象突出。自（，世紀“，年代中期起，在政府管理的基本模式中，除人事制度的部分領(lǐng)域外，我國基本全部接受了官僚制的理念和方法。規制導向的官僚制強調嚴格按照規章制度運行以取得最大的行政效率。然而正如羅伯特。莫頓所指出的，固守程序會(huì )導致效率降低等不可預見(jiàn)的結果：固守規則開(kāi)始只是作為一種手段而出現，但最終卻轉化為目的本身了，從而出現人們所熟悉的”目標移位“現象，也就是”工具價(jià)值變成了終極價(jià)值“。#”%實(shí)踐中我國公務(wù)人員對組織規章制度的嚴格遵守的確在很大程度上逐漸演變成了政府機構的目標本身，目標移“位”導致公務(wù)人員行為的僵化和形式主義泛濫，降低了政府處理日常事務(wù)或突發(fā)事件的效率。

　　三、提高我國公共行政效率的途徑

　�。ㄒ唬┪鞣絿�家在提高公共行政效率方面的理論探索和實(shí)踐經(jīng)驗布坎南對于補救“政府失敗”的政策建議主要有：

　�。�1）創(chuàng )立一種新政治技術(shù)，提高社會(huì )民主程度；

　�。�2）在公共部門(mén)恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率；

　�。�3）改革稅賦制度，約束政府權。

　　尼斯坎南則強調：

　�。�1）在官僚機構之間引入競爭；

　�。�2）重構公共部門(mén)的激勵機制；

　�。�3）將私人時(shí)常方法擴大運用到公共服務(wù)的生產(chǎn)中，采取簽約外包方式提高效率。

　　委托代理理論認為解決問(wèn)題的途徑主要有：

　�。�1）縮減政府規模，將公共服務(wù)簽約外包；

　�。�2）加強對代理人的監督；

　�。�3）強化有利益沖突的個(gè)人或部門(mén)之間的競爭；

　�。�4）制定激勵契約。

　　基于上述理論，20世紀80年代以來(lái)，以英、美為代表的西方主要發(fā)達國家掀起了一場(chǎng)聲勢浩大的公共部門(mén)民營(yíng)化改革浪潮。如澳大利亞、新西蘭等國家通過(guò)解除政府管制，引入合同制等使公共部門(mén)面貌一新。

　　新公共管理理論則認為，無(wú)論是在私營(yíng)部門(mén)還是在公共部門(mén)，管理在本質(zhì)上是一致的�；�于這一認識，西方各國在公共管理中廣泛引入私營(yíng)部門(mén)的管理方法和手段。如在提供公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制、打破政府壟斷，實(shí)行目標管理、績(jì)效評估、全面質(zhì)量管理、成本——效益分析等，以提高行政效率。

　　實(shí)踐中，英國政府專(zhuān)門(mén)在首相辦公室成立一個(gè)效率小組負責政府效率稽核工作；美國由副總統戈爾領(lǐng)導成立“國家績(jì)效評估委員會(huì )”，并通過(guò)《政府績(jì)效與成果法》力爭“創(chuàng )造一個(gè)少花錢(qián)多辦事的政府”，除此以外在政府工作評價(jià)系統中還引進(jìn)了政府開(kāi)支項目“損益分析”方法，強調對每一項目的社會(huì )成本與收益進(jìn)行細致比較，并將利潤分享機制引入政府部門(mén)。

　　上述理論與實(shí)踐對我國政府提高公共行政效率有極大的借鑒意義，但不可照搬照抄。尋求提高我國公共行政效率的方法應當與我國的具體國情和實(shí)踐相結合。

　�。ǘ�）提高我國公共行政效率的對策

　　1、轉變政府管理模式，理清政府職能。我國傳統的政府管理模式是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，政府職能無(wú)所不包，政府權力無(wú)限。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，我國政府在進(jìn)一步規范其管理職能的同時(shí)應努力推動(dòng)有經(jīng)濟建設型政府向公共服務(wù)型政府的轉變。為此可以把部分管理職能劃歸企業(yè)或轉給社會(huì )中介組織，以培養社會(huì )的自治能力，強化社會(huì )的責任感。

　　2、按照精簡(jiǎn)的原則構建政府的組織結構，精簡(jiǎn)政府機構。按精簡(jiǎn)原則，實(shí)現國家機構組織編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹、堅決裁減冗員。尤其要鞏固每一次政府機構改革的成果，避免走入膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹——再精簡(jiǎn)的反復和惡性循環(huán)中。

　　3、依照權責相稱(chēng)原則確定職權體系，理順職權關(guān)系。首先，必須理順中央與地方政府的職權關(guān)系。既要保證中央對涉及國家整體利益、宏觀(guān)管理領(lǐng)域的問(wèn)題有決策權、宏觀(guān)調控權，對地方政府有監督權也應當允許地方政府在貫徹中央、國務(wù)院的方針、政策、計劃的同時(shí)擁有中觀(guān)調控權、決策權；其次，要理順政府內部的職能關(guān)系。一方面政府各部門(mén)應負責處理好本部門(mén)職責范圍內的事，另一方面要理順政府中直線(xiàn)人員與參謀人員的關(guān)系。直線(xiàn)領(lǐng)導人對決策負完全責任，參謀、專(zhuān)家不負具體責任，但享有建議、意見(jiàn)權。

　　4、引入競爭機制，實(shí)現公共部門(mén)管理主體多元化。對具有競爭性質(zhì)的公共部門(mén)應當打破其壟斷局面，實(shí)現政府、私人主體、第三部門(mén)等管理主體競爭的格局，在競爭時(shí)可采取民營(yíng)化、公共服務(wù)合同出租等形式。在條件具備的情況下，甚至可以采用威廉。奈斯凱南的主張，允許若干“辦事機構”在某些行政工作的分配問(wèn)題上彼此展開(kāi)競爭，以提高辦事效率�？傊�，在這一問(wèn)題上，公共選擇理論和西方國家的實(shí)踐經(jīng)驗是值得我們思考和借鑒的。

　　5、加強法制建設，強化有效監督。加強法制建設、健全和完善行政法律法規體系。尤其我國現有行政法律框架下（應盡快制定統一的《行政程序法》和《政府信息公開(kāi)法》等。此外還要加強法制教育（強化公務(wù)人員法制觀(guān)念和法律意識（做到嚴格依法行政，照章辦事，最大限度地防止“隨意行政行為”的發(fā)生。強化對公共部門(mén)的有效監督和制約。一方面，要建構一整套與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的監督防范機制、懲治腐敗機制，促使公共部門(mén)改進(jìn)工作作風(fēng)，提高辦事效率；另一方面，政府工作應逐步走向公開(kāi)、透明，在此基礎上加強各方監督如人大的工作監督，人民政協(xié)的民主監督，社會(huì )團體、新聞媒介、社會(huì )公眾的輿論監督，最大限度地發(fā)揮監督機制的作用，促使公共部門(mén)提高行政效率。

　　6、建立科學(xué)客觀(guān)的政績(jì)效考評機制和富有活力的政府人事激勵機制。行政績(jì)效評估是對政府行政管理的業(yè)績(jì)、政府行為的有效性及政府施政能力進(jìn)行測量、評價(jià)以提高政府運作績(jì)效的活動(dòng)。是對政府綜合治理能力的測評也是行政管理活動(dòng)中不可缺少的一環(huán)。構建規范化、系統化和科學(xué)化的評估、考核、獎懲機制對促進(jìn)行政管理的優(yōu)化完善，提高行政效率有重大意義。

　　公務(wù)員是從事政府管理活動(dòng)的主體，充分發(fā)揮他們的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng )造性是提升行政效率的關(guān)鍵。首先，適當借鑒西方國家的“績(jì)酬一致”的改革做法，改革我國公務(wù)員的工資制度。其次，在公務(wù)員的錄用、培養、管理退出等過(guò)程中應適當引入競爭機制，鼓勵優(yōu)秀的公務(wù)員脫穎而出。最后，在公務(wù)員晉升的問(wèn)題上，要大力推行競爭上崗制度和職務(wù)任期制度，使競崗前后都做到優(yōu)勝劣汰、能上能下。

　　7、強化政府成本意識，貫徹效率原則。如前所述，政府管理活動(dòng)中相關(guān)的成本和收益有時(shí)很難量化，但這決不能成為政府管理不講成本的理由。尤其是我國政府機關(guān)長(cháng)期以來(lái)管理缺乏成本意識更應當學(xué)習和借鑒西方國家的有關(guān)做法強化政府成本意識貫徹效率原則。

　　8、推行透明、公開(kāi)、民主的電子政務(wù)。21世紀是人類(lèi)進(jìn)入全新的信息社會(huì )的時(shí)代，借助現代信息和通信技術(shù)，推進(jìn)政府部門(mén)辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò )化、電子化、全面信息共享已是大勢所趨。一方面，電子政務(wù)的推行擴大了政府信息的共享范圍，暢通了信息渠道，便于政府科學(xué)決策以及與公眾的交流互動(dòng)從而節約了公眾辦事成本，也減少了政府運行的成本，提高了政務(wù)的時(shí)效性；另一方面，電子政務(wù)的推行也簡(jiǎn)化了信息反饋傳輸渠道，強化了行政決策執行的監督，是解決政府行政效率癥結的重要補充。

石若坤