在經(jīng)濟發(fā)展全球化的新形勢下，各國都在尋求經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑，但在發(fā)展過(guò)程中都面臨不同程度的資金短缺問(wèn)題。作為利用外資的一種新的形式，項目融資自20世紀80年代興起以來(lái)，為解決資金短缺問(wèn)題提供了一條新的途徑，越來(lái)越受到各國特別是發(fā)展中國家的重視，并不斷應用于大型工程項目的建設中。本文在介紹了項目融資基本概念的基礎上，引出了“建設—運營(yíng)—轉讓”項目融資方式的概念，并分析了BOT模式的內涵、特點(diǎn)與變異，闡述了其在國內外的應用現狀。在此基礎上，對該項目融資方式在我國城市基礎設施建設項目中的應用進(jìn)行了探討，并提出了相應的對策以及政府支持、制定防風(fēng)險措施、規范管理、健全法制、鼓勵內資參與、培養專(zhuān)業(yè)人才和拓寬投資領(lǐng)域六個(gè)方面的建議。

　　一、項目融資與BOT模式

　　1.項目融資

　　項目融資相對于傳統的融資方式而言是一種特殊的融資方式，它是為一個(gè)特定經(jīng)濟實(shí)體所安排的融資，其貸款人在最初考慮貸款時(shí)，使用該經(jīng)濟實(shí)體的現金流量和收益作為償還貸款的安全保障，即依靠項目自身的資產(chǎn)和項目未來(lái)的收益作為抵押來(lái)籌措資金。項目融資具有以下特點(diǎn)。

　�。�1）項目導向，即項目融資主要依賴(lài)項目的現金流量和資產(chǎn)而不是依賴(lài)項目的投資者或發(fā)起人的資信安排。

　�。�2）有限追索，即貸款人不能追索到項目借款人除該項目資產(chǎn)、現金流量以及所承擔的義務(wù)之外的任何形式的財產(chǎn)。

　�。�3）非公司負債型融資，即項目融資的債務(wù)不表現在借款人的公司資產(chǎn)負債表中。

　　通過(guò)項目融資，不僅能把國內外民間的大量資金吸引過(guò)來(lái)，而且還可以在不形成外債負擔的前提下彌補基礎設施建設的資金缺口，同時(shí)吸引國內外的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。

　　2.BOT模式

　　BOT模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。我國將BOT模式稱(chēng)之為“特許權融資方式”，它具有民營(yíng)化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營(yíng)四個(gè)基本特征。其涵義是，國家或地方政府通過(guò)特許權協(xié)議，將一個(gè)公共基礎設施（基礎產(chǎn)業(yè)）項目的特許權授予承包商（一般為國際財團），承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設、運營(yíng)和維護，并回收成本、償還債務(wù)和賺取利潤，特許期結束后將項目所有權無(wú)償移交簽約方的政府部門(mén)。實(shí)質(zhì)上，BOT模式是指私營(yíng)機構（含國外資本）參與國家公共基礎設施項目，在互利互惠的基礎上分配該項目的資源、風(fēng)險和利益的項目融資方式，是政府與承包商合作經(jīng)營(yíng)基礎設施項目的一種特殊運作模式。其參與者如圖1所示。

　　BOT模式具有以下特點(diǎn)：1）項目發(fā)起人對項目沒(méi)有直接控制權，在融資期間也無(wú)法獲得任何經(jīng)營(yíng)利潤，只能通過(guò)項目的建設和運行獲得間接的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益；2）由于采用BOT模式融資的項目涉及巨額資金，又有政府的特許權協(xié)議作為支持，投資者愿意將融資安排成為有限追索的形式，在項目中注入一定的股本資金，承擔直接的經(jīng)濟責任和風(fēng)險；3）通過(guò)采取讓本國公司或外國公司籌資、建設、經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)參與基礎設施項目，項目融資的所有責任和風(fēng)險都轉移到項目公司，這樣可以減輕政府財政負擔，同時(shí)又有利于提高項目公司的運作效率。

　　在BOT模式的實(shí)際運作過(guò)程中，由于基礎設施種類(lèi)、投融資回報方式、項目財產(chǎn)權利形態(tài)的不同等因素，已經(jīng)出現了不少變異模式———“建設—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉讓”（build own operate transfer， BOOT）模式、“建設—轉讓—經(jīng)營(yíng)”（build transfer own， BTO）模式、“建設—擁有—經(jīng)營(yíng)”（build own operate， BOO）模式、“建設—租賃—轉讓”（build lease transfer，BLT）模式、“建設—轉讓”（build transfer， BT）模式、“經(jīng)營(yíng)—轉讓”（operate transfer，OT）模式、“經(jīng)營(yíng)—管理—轉讓”（operate management transfer，OMT）模式、“修復—經(jīng)營(yíng)—轉讓”（renovate operate transfer， ROT）模式、“轉讓—經(jīng)營(yíng)—轉讓”（transfer operate transfer， TOT）模式、“建設—擁有—經(jīng)營(yíng)—補貼—轉讓”（build own operate subsidy transfer，BOOST）模式等等。

　　二、BOT模式的實(shí)踐與發(fā)展

　　1.BOT模式在國際上的應用

　　20世紀70年代末到80年代初，世界經(jīng)濟形勢發(fā)生了很大的變化。經(jīng)濟發(fā)展，人口增長(cháng)，城市化導致對交通、能源和供水等基礎設施的需求急劇膨脹。經(jīng)濟危機和巨額赤字使政府投資能力大為減弱，而債務(wù)危機又使許多國家的借貸能力銳減。赤字和債務(wù)負擔迫使這些國家在編制財政預算時(shí)實(shí)行緊縮政策，轉而尋求私營(yíng)部門(mén)的投資。各國逐漸重視挖掘私營(yíng)部門(mén)的潛力和創(chuàng )造性，利用私營(yíng)部門(mén)的資金進(jìn)行基礎設施建設。在這種背景下，BOT模式開(kāi)始在一些國家得到運用和推廣。

　　發(fā)達的市場(chǎng)體系和健全的法制體系與BOT作用的發(fā)揮密切相關(guān)。一般而言，發(fā)達國家各類(lèi)經(jīng)濟法規健全，政策透明度高，市場(chǎng)競爭有序而高效，為BOT的發(fā)育提供了良好的土壤。所以，BOT在發(fā)達國家運作比較規范，政府對BOT的管理方式也比較成熟。

　　2.BOT模式在我國的應用

　　BOT投資方式在我國的運作是從電力行業(yè)開(kāi)始的。我國內地第一個(gè)BOT項目是1984年由廣東省政府授權香港合和實(shí)業(yè)公司開(kāi)發(fā)建設的深圳沙角火力發(fā)電B廠(chǎng)（目前該廠(chǎng)已于1999年10月順利移交給相關(guān)部門(mén)）。雖然未直接稱(chēng)之為“BOT項目”，但可以說(shuō)是我國第一次BOT模式的實(shí)踐。不久上海黃浦江延安東路隧道復線(xiàn)工程、廣州深圳高速公路、海南東線(xiàn)高速公路、三亞鳳凰機場(chǎng)等項目相繼采用BOT模式引進(jìn)外資建設。1995年5月，國家計委批復廣西來(lái)賓電廠(chǎng)二期工程采用BOT方式建設，使該項目成為我國第一個(gè)經(jīng)國家批準的BOT試點(diǎn)項目。來(lái)賓電廠(chǎng)二期工程項目的招標、評標、合同談判等工作都是在國家有關(guān)部門(mén)的直接指導下于同年6月份開(kāi)始進(jìn)行的，1997年在北京正式簽署了協(xié)議。該項目獲得批準和協(xié)議的簽署實(shí)施，標志著(zhù)中國在能源、交通等領(lǐng)域試點(diǎn)進(jìn)行BOT規范化管理的正式開(kāi)始。

　　之后，國家計委在“八五”計劃中曾明確提出利用BOT模式吸引外資，目前又進(jìn)一步聲明將積極探索BOT項目融資等國際通行的外商投資方式，拓寬利用外資渠道，特別是注意利用BOT、境外上市發(fā)行股票等方式引進(jìn)外資。迄今為止，我國已陸續建設了數十個(gè)BOT項目（如北京高速公路、上海大場(chǎng)自來(lái)水廠(chǎng)、上海延安東路隧道復線(xiàn)、丁渠火電廠(chǎng)等），吸引了數十億美元的外資，對推動(dòng)我國經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極作用。

　　三、BOT模式在我國城市基礎設施建設項目中的應用

　　1.城市基礎設施建設項目中應用BOT模式的必要性

　　進(jìn)入21世紀，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，“西部大開(kāi)發(fā)”戰略正在實(shí)施，中國已經(jīng)正式加入WTO，投資需求將有較大幅度的增長(cháng)。為創(chuàng )造更好的投資環(huán)境，同時(shí)提供更高水平的公共服務(wù)，基礎設施將首先得到更為廣泛的、規模更大的建設。以電力、供水及污水處理和高速公路為例，“九五”期間，由于電力市場(chǎng)出現暫時(shí)性的需求下降，減緩了電源建設速度。實(shí)施“國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十個(gè)五年計劃”以來(lái)，隨著(zhù)電力需求的回升和持續增長(cháng)，以及“西電東送”戰略的實(shí)施，新建和待建的電源數量迅猛增長(cháng)，建設資金需求將會(huì )大幅度增加。中國城市化建設進(jìn)程的加快、人民生活水平的提高以及“南水北調”等一系列水資源優(yōu)化配置政策的實(shí)施，加快了城市供水行業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越引起全社會(huì )的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設施的建設規模將迅速擴大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線(xiàn)建設后，待建和規劃的次干線(xiàn)、支線(xiàn)的公路建設規模和數量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道和城市停車(chē)設施等建設項目的資金需求也很大。

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步深入，國家開(kāi)始逐步減少對基礎設施領(lǐng)域的國有資金投入，實(shí)現投資多元化，引入市場(chǎng)競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會(huì )服務(wù)價(jià)格。這也使得財政資金以外的各類(lèi)資本將面臨更多地投資于基礎設施的機會(huì )。采用包括BOT在內的多種渠道籌集基礎設施建設資金，將是必然的趨勢。

　�。�1）加快我國基礎設施項目的建設速度。在建筑市場(chǎng)不景氣時(shí)通過(guò)BOT模式激發(fā)銀行、財團及個(gè)人的投資興趣，創(chuàng )造項目投資機會(huì )，從而擴大承包任務(wù)來(lái)源，使一些本來(lái)急需建設而因政府財力不足又無(wú)法動(dòng)工的基礎設施建設項目能夠早日建成并投入使用，及時(shí)滿(mǎn)足社會(huì )公眾的需求，促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展。

　�。�2）在一定程度上能夠彌補我國基礎設施項目資金的不足，減輕國家的財政負擔，使政府可以將更多的資金有效地用于其他項目的發(fā)展。目前，我國的基礎設施項目基本上由中央和地方政府拿出相當比例的財政資金來(lái)建設，當資金不足時(shí)，政府往往向國際金融機構舉債或在國際金融市場(chǎng)上舉債，即使如此，也不能滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展需要。通過(guò)BOT模式吸引外資、內資取代政府投資建設項目，可以回收一部分資金，用于其他項目的建設，加快提高政府投資項目的總量和質(zhì)量，從而使我國經(jīng)濟取得更大的發(fā)展。

　�。�3）分散政府投資基礎設施項目的風(fēng)險。由于采用這種方式，項目轉由投資方建設與管理，這樣對于項目建設與運營(yíng)中出現的一些風(fēng)險就由投資方承擔，從而使政府的風(fēng)險得以分散與轉移。

　�。�4）有助于提高投資項目的運作效率。長(cháng)期以來(lái)，由于基礎設施傳統上由政府專(zhuān)營(yíng)，由政府充當主要的投資主體，由于所有者缺位，加上其產(chǎn)品定價(jià)扭曲，在經(jīng)營(yíng)上一般不按市場(chǎng)規律運作，所以營(yíng)運過(guò)程中計劃經(jīng)濟的流弊較多，導致普遍效益低下。采用BOT模式后，該基礎設施就成了某個(gè)投資者（企業(yè)）的一個(gè)投資項目，為了實(shí)現利潤最大化，企業(yè)會(huì )努力加強管理，降低成本，減少不必要的開(kāi)支，從而提高政府投資項目的建設和運行效率。

　�。�5）有利于政府對重大項目的宏觀(guān)管理。我國經(jīng)濟建設的經(jīng)驗教訓之一就是國家對重點(diǎn)項目的宏觀(guān)管理不夠，有些項目甚至還使國家蒙受重大損失。

　　采用BOT投資方式，項目的整個(gè)決策、簽約都有政府參與，都由政府直接負責，政府對項目的可行性、經(jīng)濟利益等進(jìn)行充分的論證后才確定，避免了項目建設的盲目性，而且政府在進(jìn)行宏觀(guān)管理的過(guò)程中，可以學(xué)習到不少?lài)�外先進(jìn)的管理理念，有助于我國基礎設施建設領(lǐng)域管理水平的提高。

　　此外，政府投資項目采用BOT模式進(jìn)行基礎設施建設，還可以為社會(huì )創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )，為政府增加財政收入，為當地引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗等�？梢�(jiàn)，對于適合條件的我國基礎設施項目運用BOT模式進(jìn)行建設具有廣闊的前景。

　　2.城市基礎設施建設項目中應用BOT模式存在的問(wèn)題

　�。�1）法制不健全。BOT模式需要有專(zhuān)門(mén)的法律規定及制度體系來(lái)支持，但到目前為止我國仍未頒布正式的BOT法，而是僅用一般的外資法或幾個(gè)單行條例來(lái)規范它。在現有的法律框架內，許多問(wèn)題得不到有效解決，一定程度上阻礙了BOT項目的順利實(shí)施。

　�。�2）管理體制不完善。實(shí)施BOT投資方式，涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策，我國目前沒(méi)有制定相應的政策、法規，也沒(méi)有一個(gè)機構來(lái)統一管理，致使投資管理工作不夠規范，許多項目因管理體制上的問(wèn)題進(jìn)展緩慢。也有許多地方政府因急于引進(jìn)外資放松了對項目的審批，致使一些論證不充分的項目倉促上馬，又以失敗告終。另外，宏觀(guān)規劃上的不足使多數BOT項目集中于東部地區，而經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區項目太少，不利于配合中央“西部大開(kāi)發(fā)”戰略的實(shí)施。

　�。�3）運行機制不規范。我國B(niǎo)OT項目目前的做法是“一個(gè)項目，一種方案”，還未形成規范的運行模式。沒(méi)有充分引入競爭機制、價(jià)格機制、風(fēng)險機制等市場(chǎng)機制，項目運作上還留有較濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，致使許多項目運營(yíng)效率低下，成功的項目很少。

　�。�4）發(fā)展環(huán)境制約因素多。首先是人才資源匱乏。通曉金融、法律等相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗的專(zhuān)業(yè)人才是BOT項目取得成功的關(guān)鍵，而B(niǎo)OT模式在我國才剛剛起步，相關(guān)的人才資源嚴重不足，難以在項目談判中機智靈活地維護我方的利益。其次，我國的融資環(huán)境也存在著(zhù)投資信息不足、信息渠道不通暢的問(wèn)題，對BOT項目的成功運作亦產(chǎn)生了一定的負面影響。

　　3.城市基礎設施建設項目中應用BOT模式的對策

　�。�1）政府要對BOT項目予以支持，以確保項目有一個(gè)良好的政策氛圍。BOT項目在很大程度上依賴(lài)于政府的特許權以及特定的稅收政策和外匯政策。而B(niǎo)OT項目在我國尚屬試點(diǎn)，至今還無(wú)專(zhuān)門(mén)的BOT法，這樣就容易導致外國投資者對我國法律環(huán)境的疑慮。為此，就需要各級政府依照國家相關(guān)的法律及國際上的一貫做法，協(xié)調配合，形成對BOT項目的有力支持，為項目建設營(yíng)造一個(gè)良好的政策氛圍。

　�。�2）制定防范BOT項目風(fēng)險的措施。BOT項目一般都是大型的基礎設施項目，建設周期長(cháng)，涉及的資金數額巨大。私人資本投入到原本是政府投資的公共基礎設施項目，需承擔較大的風(fēng)險。因此政府應加強風(fēng)險管理，以便防范、減少BOT風(fēng)險給項目投資者帶來(lái)的損失。

　�。�3）規范管理和健全法制法規。雖然我國已具備實(shí)施BOT的基本法律環(huán)境，但現有法律制度在政府特許、擔保等多方面未能滿(mǎn)足BOT項目的制度需求，亟待完善現有法律制度或做出有利的應用解釋。

　�。�4）鼓勵內資參與BOT項目投資。目前我國民間資金充裕，截至2004年底，中國城鄉居民儲蓄余額已突破12萬(wàn)億元大關(guān)，如此巨大的儲蓄余額正在尋求投資目標。如果通貨膨脹的壓力不能得到有效緩解，加之諸如股市等其他投資渠道的不順暢，發(fā)展內資BOT項目無(wú)疑具有廣闊的前景。同時(shí)，內資BOT可以避免或減少外資BOT所具有的許多風(fēng)險，如政治風(fēng)險、匯率風(fēng)險等，極具發(fā)展潛力。

　�。�5）積極培養BOT方面的專(zhuān)業(yè)人才。BOT運作需要參與者既懂技術(shù)，又懂財務(wù)，還要有法律、工程承包及經(jīng)濟合同等方面的知識，即需要知識全面的“通才”，而我國這方面的人才較為匱乏，因此需要國家及相關(guān)機構引起重視。

　�。�6）拓寬BOT投資領(lǐng)域，使BOT項目從電力、公路等行業(yè)逐漸轉向給排水、環(huán)保、體育衛生、地鐵、港口和橋梁等領(lǐng)域，加大BOT投資地鐵、橋梁和港口等項目的力度。對于投資額巨大的項目，應給予較長(cháng)的授權期，也可與政府合資以分散投資風(fēng)險。而對于環(huán)保、衛生等本身收益率較低的項目，則應具體項目具體分析，可通過(guò)補貼、延長(cháng)授權期，也可通過(guò)將相關(guān)項目的經(jīng)營(yíng)權交給BOT項目發(fā)展商共同經(jīng)營(yíng)等途徑使投資者獲得合理收益。

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