【學(xué)員問(wèn)題】工程項目投資建設外部約束條件有哪些?

【解答】咨詢(xún)工程項目的規劃、決策、實(shí)施過(guò)程受到項目?jì)韧獠恐T多條件的約束。咨詢(xún)單位為項目業(yè)主提供咨詢(xún)服務(wù)，既要著(zhù)眼于內部因素、條件的研究，又要著(zhù)眼于項目外部因素、宏觀(guān)條件約束研究。外部因素，特別是宏觀(guān)條件約束，是確定工程項目投資建設的必要性和可行性，即“立項”的先決條件這些外部條件是指除工程項目投資建設自身應具備的場(chǎng)地、資金、技術(shù)、人才等條件外，所涉及的各種外部約束和配套條件，包括發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、資源配置、環(huán)境容量和社會(huì )條件等。

外部約束條件管理的主體是各級政府職能部門(mén)。項目單位在工程項目投資建設的各個(gè)階段，必須按規定到政府相關(guān)部門(mén)辦理批(核)準手續，分別取得許可、承諾、證明或者允許后，方可開(kāi)展各項工作。外部約束條件咨詢(xún)主要有：

1.發(fā)展規劃引導和約束

為促進(jìn)國民經(jīng)濟全局和各行業(yè)、各地區經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調可持續發(fā)展，國家從一定時(shí)期的發(fā)展目標和戰略出發(fā)，編制并發(fā)布發(fā)展規劃，用以引導和調控發(fā)展方向、發(fā)展目標、生產(chǎn)力布局和發(fā)展途徑。

我國實(shí)行三級三類(lèi)規劃管理體系。按行政層級，分為國家級規劃、省(自治區、直轄市)級規劃、市縣級規劃;按對象和功能，分為總體規劃、專(zhuān)項規劃、區域規劃?？傮w規劃，即政府編制的國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》，經(jīng)全國人民代表大會(huì )審查批準，是引領(lǐng)調控全局的宏觀(guān)規劃。專(zhuān)項規劃，是總體規劃在特定領(lǐng)域的細化，如戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃。區域規劃，即跨行政區的特定區域發(fā)展規劃，是總體規劃在特定空間的細化，如主體功能區劃、促進(jìn)中部地區崛起規劃等。

為滿(mǎn)足規劃要求，實(shí)現有準備的滾動(dòng)建設和可持續發(fā)展，政府投資主管部門(mén)應根據規劃要求建立備選項目庫。入選項目庫的工程項目，應是有必要建設且前期準備工作比較充分的工程項目。

為了加強城鄉規劃管理，協(xié)調城鄉空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )全面、協(xié)調、可持續發(fā)展，各級政府組織制定和實(shí)施城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。詳細規劃分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。在規劃區內進(jìn)行工程項目投資建設活動(dòng)，必須符合城鄉規劃的要求，經(jīng)有關(guān)城鄉規劃主管部門(mén)審查批準，并頒發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證(鄉村建設規劃許可證)后，方可辦理相關(guān)建設用地使用權劃撥或出讓手續。

2.產(chǎn)業(yè)政策引導和約束咨詢(xún)

產(chǎn)業(yè)政策是國家為實(shí)現一定經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)形成發(fā)展、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集群和結構調整、實(shí)行行業(yè)準入而制定的干預調控政策。政府對投資項目實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策引導和約束，所有投資項目的建設必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，即符合《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》的規定?！懂a(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》規定了當前及今后一定時(shí)期內國家鼓勵、限制和淘汰的產(chǎn)業(yè)種類(lèi)。鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)符合國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，受到國家支持和鼓勵;限制類(lèi)產(chǎn)業(yè)與國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要有一定沖突，但在滿(mǎn)足特定條件或者確實(shí)需要的情況下，經(jīng)政府投資主管部門(mén)同意后可以投資建設;淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)不符合國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，國家嚴禁投資建設。

《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》由國家發(fā)展改革委編制，經(jīng)國務(wù)院批準后定期頒布實(shí)施，實(shí)行滾動(dòng)調整，現行版本為2005年版本。針對外商投資、中西部地區發(fā)展等，國家分別制定相應的產(chǎn)業(yè)指導目錄進(jìn)行引導和約束。產(chǎn)業(yè)指導目錄之外的產(chǎn)業(yè)均為允許類(lèi)產(chǎn)業(yè)。

3.技術(shù)政策引導和約束咨詢(xún)

國家根據全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展方向和技術(shù)進(jìn)步的需要制定技術(shù)政策，引導和約束相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及應用。例如，能源消耗技術(shù)政策、循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)政策、工業(yè)產(chǎn)品加工技術(shù)政策等。國家鼓勵采用先進(jìn)適用技術(shù)，限制一般技術(shù)，淘汰落后技術(shù)，一般通過(guò)《國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展指南》進(jìn)行引導和約束。

工程項目技術(shù)政策要求，主要體現在構造和比選工藝技術(shù)方案上。應做到國內自主研發(fā)技術(shù)和引進(jìn)國外技術(shù)相結合，以自主研發(fā)為主;傳統技術(shù)與現代技術(shù)相結合，以現代技術(shù)為主;技術(shù)先進(jìn)性與經(jīng)濟合理性相結合，以經(jīng)濟合理性為主。

4.自然資源條件約束咨詢(xún)

自然資源是人類(lèi)社會(huì )可持續發(fā)展的重要物質(zhì)條件。建設資源節約型社會(huì )是國家重要發(fā)展戰略。

各類(lèi)工程項目投資建設都會(huì )受到礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、氣候資源等自然資源的制約。自然資源條件的約束主要表現在以下三個(gè)方面：資源供應方面，包括資源的可獲得性、儲藏量和開(kāi)采量，資源品位質(zhì)量可靠性、穩定性，資源價(jià)格的合理性等;資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采方面，包括探礦權許可、采礦權許可等;資源技術(shù)利用方面，包括資源的合理利用和循環(huán)利用、資源消耗水平、資源節約等。

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)類(lèi)項目和消耗自然資源量較大的工程項目，尤其要認真對待資源約束，從建設資源節約型社會(huì )的角度，科學(xué)開(kāi)發(fā)、合理利用和節約自然資源。

5.生態(tài)環(huán)境條件約束咨詢(xún)

生態(tài)環(huán)境條件約束，主要體現為國家建設環(huán)境友好型社會(huì )對生態(tài)環(huán)境保護提出的要求。國家對工程項目審批實(shí)行環(huán)境保護“一票否決制”。無(wú)論是生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性的工程項目，在項目前期階段均應按規定完成環(huán)境影響評價(jià)，由有規定資質(zhì)的環(huán)境影響評價(jià)機構出具項目環(huán)境影響評價(jià)文件，獲得環(huán)境保護行政主管部門(mén)批復后方可建設。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》規定，凡在我立國領(lǐng)土領(lǐng)土和管轄海域內建設對環(huán)境有影響的工程項目，都要對項目可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進(jìn)行跟蹤監測和管理。違反法律規定，對環(huán)境造成影響和破壞的依法懲處。各級環(huán)境保護行政主管部門(mén)負責本級區域內的環(huán)境保護管理工作，負責工程項目的環(huán)境影響評價(jià)審查和管理。2009年8月國務(wù)院頒布了《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，對綜合性規劃和有關(guān)專(zhuān)項規劃的環(huán)境在響評價(jià)作出了明確規定。

6.土地條件約束咨詢(xún)

我國人多地少，國家實(shí)行嚴格的土地管理制度，建設用地是工程項目最嚴格的外部約束條件。

我國土地歸國家和集體所有，任何個(gè)人不得私自買(mǎi)賣(mài)、轉讓土地所有權。工程項目建設用地通過(guò)兩種方式獲得：一是有償轉讓?zhuān)垂_(kāi)掛牌，經(jīng)過(guò)招標、拍賣(mài)程序或協(xié)議轉讓等有償方式，由政府出讓給用地者;二是無(wú)償劃撥，即根據國家土地政策規定，為特定類(lèi)型項目劃撥土地。土地使用性質(zhì)由規劃確定，城市以及農村集體土地均不得隨意改變土地用途。耕地，特別是基本農田保護區內的耕地不得隨意侵占，如占用需履行審批和管理程序，并且實(shí)行占補平衡。

工程項目建設用地，需經(jīng)國土資源管理部門(mén)審查、批準。國士資源管理部門(mén)以經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用規劃、劃撥用地目錄、土地性質(zhì)、土地供應政策等為依據，對建設用地進(jìn)行審查。項目單位必須到國土資源管理部門(mén)辦理建設用地批準手續，方可建設項目。

7.水資源條件約束咨詢(xún)

我國水資源短缺，合理分配、節約用水是長(cháng)期的戰略方針。因此，工程項目投資建設必然受到水資服條件的制約。

國家有關(guān)政策規定：禁止在水資源嚴重匱乏的地區開(kāi)采地下水用于工程項目建設;需要從江河、湖泊取水的工程項目，應符合河流流域開(kāi)發(fā)利用規劃，用水的水源、水量須經(jīng)當地水利行政主管部門(mén)審查批準;需要從水庫取水或截取地表水的工程項目，應遵守當地水利行政主管部門(mén)的水量使用分配計劃;在城市興建工程項目，水的循環(huán)利用率應達到當地政府規定的指標。

為做到合理用水、節約用水，工程項目特別是用水量大的工業(yè)項目，應盡可能采用單位產(chǎn)品耗水指標低的先進(jìn)技術(shù)，將水耗指標作為主藝技術(shù)方案比選的重要內容之一。

8.能源條件約束咨詢(xún)

我國能源尤其是不可再生能源自源有限，實(shí)現2020年我國控制溫室氣體排放目標任務(wù)艱巨，節約能源是工程項目投資建設重要約束條件。

根據《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目節能評估和審查工作的通知》要求，國家發(fā)展改革委審批、核準和報請國務(wù)院審批、核準的投資項目，可行性研究報告或項目申請報告必須包括節能分析篇(章);咨詢(xún)評估單位的評估報告必須包括時(shí)節能分析篇(章)的評估意見(jiàn);國家發(fā)展改革委的批復文件或報國務(wù)院的請示文件必須包括對節能分析篇(章)的批復或請示內容。地方政府有關(guān)部門(mén)參照國家發(fā)展改革委的要求，制定相應辦法開(kāi)展節能評估和審查工作。對未進(jìn)行節能審查或未通過(guò)節能審查的項目一律不予審批、核準，更不得開(kāi)工建設;并要求加強項目建設和運行過(guò)程中的監督檢查，確保節能措施與能源指標的落實(shí)。

9.社會(huì )條件約束咨詢(xún)

政府從“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的角度出發(fā)，高度重視工程項目建設與當地社會(huì )的相互適應性，維護社會(huì )穩定。因此，工程項目管理過(guò)程中，必須重視項目建設與當地社會(huì )之間的利害關(guān)系，考慮項目建設將面臨的社會(huì )條件約束。

工程項目的社會(huì )條件約束，表現為項目所在地受項目影響的相關(guān)利益群體對項目的反應和影響程度。項目建設導致征地、拆遷、環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì )矛盾相沖突，是影響項目建設、社會(huì )穩定和風(fēng)險的主要社會(huì )因素。工程項目的建設務(wù)必注意與當地社會(huì )不同利益群體之間的利益平衡問(wèn)題，關(guān)注婦女、兒童、少數民族、貧困人口等弱勢群體的利益。特別是水利工程、鐵路交通工程、礦區開(kāi)發(fā)工程等移民拆遷安置量大的項目以及容易污染環(huán)境的工業(yè)項目，尤其應妥善處理這些社會(huì )關(guān)系。

以上內容均根據學(xué)員實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題整理而成，供參考，如有問(wèn)題請及時(shí)溝通、指正。