征用是憲法上的一個(gè)基本概念，又是國家的基本法律制度。我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定，對城鄉土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征用”。從目前來(lái)看，土地征用是我國政府最常用的一種征用類(lèi)型。從世界各國情況來(lái)看，無(wú)論是土地公有制還是土地私有制的國家，都從法律上規定了國家為了公共利益可以征用私人或其他主體所有的土地，可見(jiàn)土地征用是國家憑借國家機器強制性實(shí)現的土地所有權轉移。這種轉移必然給土地原所有人帶來(lái)財產(chǎn)損失和某些精神痛苦（如被迫離開(kāi)已住慣了的土地的傷感、與征用者交涉及尋找替代地的辛勞，以及給生活帶來(lái)的不安定等），因而各國法律都明確規定了國家應給予土地被征用人相應的補償。

在大多數市場(chǎng)經(jīng)濟體制的國家，雖然征用是以國家意志無(wú)條件實(shí)施的，但法律認為財產(chǎn)損失不是社會(huì )成員必須承擔的義務(wù)，因而國家必須按被征地的市場(chǎng)價(jià)值給予被征地的所有人全額補償，通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償。對于征用給被征地所有者的帶來(lái)的精神痛苦，加拿大有“干擾損失補償”和“重新安置困難補償”；但日本法律認為，土地征用是為了公共利益而實(shí)行的，所以由于征用而帶來(lái)的精神痛苦是被征用者作為社會(huì )成員應盡的義務(wù)，國家不予補償。

可見(jiàn)，土地征用完全因國家意志而發(fā)生，不受被征用土地所有者的意志而轉移，但很多國家在實(shí)施征用時(shí)，均按等價(jià)交換的原則給予被征用土地的所有人以補償。由此可以看出，在這些國家土地征用實(shí)質(zhì)上是一種特殊的市場(chǎng)交易行為，它完全因特定的主體（代表全體社會(huì )成員的國家）在特定情況下的需要（經(jīng)法定程序所認可的公共利益）而發(fā)生，但完全按被征用土地本身的市場(chǎng)價(jià)值而進(jìn)行交換。因此，從經(jīng)濟性質(zhì)上看，很多國家的征地補償費就是被征用土地的市場(chǎng)價(jià)格。

由于我國實(shí)行土地公有制，分國家所有和農村集體經(jīng)濟組織所有，因此國家征用土地的客體只有農村集體土地一種。同時(shí)，我國法律禁止土地的買(mǎi)賣(mài)，只有國有土地可依法有償出讓、轉讓使用權。因此，嚴格從現行法律法規意義上講，農村集體所有的土地，只有被國家征用這樣唯-一種產(chǎn)權轉移方式，別無(wú)其他市場(chǎng)交易的可能。長(cháng)期以來(lái)，我國在征用農村集體所有土地時(shí)，采取的是土地補償與勞動(dòng)力安置相結合的方式，勞動(dòng)力安置包括安排被征地上勞動(dòng)力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據被征用農業(yè)用地前3年平均產(chǎn)值的一定倍數計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍�？梢�(jiàn)，這是一種行政決定機制，在這種機制下，征地補償費與被征地的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。

多年來(lái)，以上農地征用補償方式既為國家建設有效地控制了用地成本，同時(shí)也為維持被征地農民生活水平起到了保障作用。然而，近年來(lái)，各地農民對征地的不滿(mǎn)情緒越來(lái)越大，焦點(diǎn)就是認為補償太低。當然，目前在征地中出現了一些基層政府部門(mén)人為壓低補償費或克扣補償費的行為。但即使是按政府規定的上限給予農民補償，仍常常發(fā)生農民認為補償費太低而對征地進(jìn)行抵觸的情況。

那么，為什么過(guò)去能被農民接受的補償費標準現在越來(lái)越不易被接受呢？一個(gè)很重要的原因就是農民有了新的參照標準——農地流轉補償。當前，在我國特定的市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展階段，出現了一種新的農村集體土地市場(chǎng)交易現象——農村集體建設用地流轉，即農村集體經(jīng)濟組織將已依法辦理過(guò)使用手續的存量非農建設用地的土地使用權出讓或出租給該經(jīng)濟組織以外的其他主體。雖然在我國現有法律制度下，這種行為尚缺乏充分的法律依據，但目前集體非農建設用地使用權私下流轉現象普遍存在。

這既有人們充分認識了土地的資產(chǎn)屬性，以土地流轉來(lái)牟取經(jīng)濟利益的主觀(guān)原因，也有因城鎮規劃調整和建設，造成存量集體非農建設用地閑置，需要通過(guò)流轉來(lái)提高土地利用效率的客觀(guān)原因。這實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的必然。在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，絕大多數資源的配置都是由市場(chǎng)機制來(lái)完成的，土地作為一項重要的經(jīng)濟資源自然也不能例外。正因為如此，一些地方政府甚至以文件的形式將其公開(kāi)化、規范化。也就是說(shuō)，在一些地方，特別是城市化水平較高的地區，事實(shí)上已形成了一種集體非農建設用地的交易市場(chǎng)——農地流轉市場(chǎng)。