中國的農業(yè)用水量目前約占全國總用水量的70％，這決定了我國用水結構的調整，關(guān)鍵是在農業(yè)用水的大幅度下降。而在占耕地總面積約40％的灌溉面積中，灌溉用水又是農業(yè)用水的主體，灌區用水效益的提高，直接決定了農業(yè)用水的效率。目前多數灌區出現設施老化失修嚴重，效益衰減，用水浪費嚴重，經(jīng)費缺口越來(lái)越大等現象�？梢灶A見(jiàn)，農業(yè)灌區的供水體制改革，將是下一步水利改革中的著(zhù)重點(diǎn)。如何運用“水權、水價(jià)、水市場(chǎng)”治水新思路，加快推進(jìn)灌區體制改革，促進(jìn)灌區減水增效，是一個(gè)迫切需要研討的課題。

　　一、水權模糊的問(wèn)題，已經(jīng)成為制約灌區用水的重要因素

　　產(chǎn)權可以劃分為使用權、收益權和轉讓權三項權利。灌區用水權利具有以下特點(diǎn)：使用權和收益權屬于灌區農戶(hù)，主要定向用于灌溉，不具有轉讓權。灌區沒(méi)有形成完整的產(chǎn)權形式，產(chǎn)權主體不明。我們稱(chēng)之為“水權模糊”。

　　水權模糊帶來(lái)的第一個(gè)問(wèn)題是資源利用處于半開(kāi)放狀態(tài)，浪費嚴重，效益低下。一方面，灌區外部約束較弱，數量主要受制于自然因素，多來(lái)多用，少來(lái)少用，特別是處在上游的地區，往往超量引水，這使灌區用水開(kāi)放利用的風(fēng)險較高。但另一方面，灌區有一些制度安排，如收費、定額分水、外部投資改造等，避免了灌區用水完全處于開(kāi)放狀態(tài)。但綜合來(lái)看，灌區用水的外部性還是很高，灌區用水行為不能反映生產(chǎn)成本、稀缺成本和外部成本。

　　水權模糊引發(fā)的第二個(gè)問(wèn)題是資源利用和資源保護的投資激勵缺乏。產(chǎn)權中的收益權規定了產(chǎn)權主體獲取與其努力相應的收益的權利，水資源的收益權不能明確界定和有效實(shí)施，行為主體就缺乏投資水資源的更有效利用和保護的激勵。這導致灌區主要靠國家投資，財政補貼包袱沉重而不可持續，造成目前灌區設施普遍老化失修、資金欠債累累的局面。

　　水權模糊導致的第三個(gè)問(wèn)題是資源利用的配置效益不高，降低了社會(huì )收益水平。由于產(chǎn)權主體不明，水權不能轉讓?zhuān)�水資源不能由低價(jià)值領(lǐng)域流向高價(jià)值領(lǐng)域，降低了全社會(huì )總收益的提高，實(shí)際上是資源配置扭曲。

　　總之，灌區水權模糊阻礙了資本的投入、新技術(shù)的引進(jìn)和制度創(chuàng )新，是造成當前灌區困境的重要因素。

　　二、灌區水權改革從流域水權或區域水權到集體水權

　　水權變遷的歷史軌跡是從開(kāi)放利用到共有產(chǎn)權，排他性不斷增強，最強的是私有產(chǎn)權。這是一個(gè)水權不斷界定的過(guò)程。中國的水資源已經(jīng)從完全的開(kāi)放利用走向了共有產(chǎn)權。

　　水資源的共有產(chǎn)權有多種形式：國有水權、流域水權、區域水權和集體水權。這是根據產(chǎn)權行使主體，給出的一種相對劃分。目前中國是以流域水權和區域水權為主。

　　灌區用水從半開(kāi)放利用到集體水權行使，這是水權變遷的基本方向。灌區水權成為集體水權的含義是，賦予灌區更為明確的使用權和收益權，并允許適度的轉讓?zhuān)�并且能夠得到切�?shí)保障。

　　三、一定程度的水權模糊是經(jīng)濟合理現象，集體水權是現實(shí)選擇

　　產(chǎn)權界定降低了水權模糊度，從而帶來(lái)收益，但是產(chǎn)權的界定還需要付出成本，如果這種成本大于收益，容忍一定程度的水權模糊反而是合理的。因此，并非水權越清晰越好，而是要和一定的社會(huì )環(huán)境、技術(shù)水平和制度條件相適應。

　　由于水資源的日益稀缺，目前在不少地方，從流域或區域水權進(jìn)一步界定集體水權的收益要大于成本。界定集體水權的技術(shù)條件已經(jīng)具備，目前主要的障礙是認識水平和建立制度保障。

　　但所謂建立灌區的集體水權，也只是漸進(jìn)地提高灌區用水的排他性，集體水權仍然是“殘缺”的，更高一級的管理部門(mén)還具有一定的管理權限。

　　四、地方水行政主管部門(mén)、灌區管理機構和用水戶(hù)的關(guān)系

　　地方水行政主管部門(mén)是流域或區域水權的公共管理機構，對轄區內的水資源進(jìn)行權屬管理。灌區的管理機構是灌區的公共事務(wù)管理機構，可以視為受灌區全體居民委托，在地方水行政主管部門(mén)的指導下，對灌區居民提供供水及其他服務(wù)。

　　賦予灌區集體水權，意味著(zhù)灌區可以有更大的自主權力支配水資源的利用。灌區管理機構作為灌區居民的代理人，對灌區的水資源進(jìn)行權屬管理。但這并不排斥地方水行政主管部門(mén)對灌區的管理，只是其管理權限受到更大制約。

　　灌區管理機構的權屬管理中，有多種直接面向用戶(hù)的服務(wù)，包括供水服務(wù)、節水指導、工程維護和建設等等，其中有些項目可以采用商業(yè)化運作，比如成立供水服務(wù)公司。但必須明確，任何公司并不直接擁有灌區的水權，而只是提供特定服務(wù)。灌區水權一定是灌區全體居民共有的，并委托給公共機構管理的。

　　五、保障灌區用水的收益權，賦予灌區用水轉讓權

　　目前在很多灌區，農戶(hù)用水，管理機構收水費，用得越多，水費越多，水價(jià)上漲，農戶(hù)用水量下降，管理機構收入下降，這種現象阻礙了管理機構進(jìn)行節水管理的積極性。

　　運用集體水權的觀(guān)點(diǎn)，應保障灌區用水的收益權。灌區應擁有一個(gè)初始用水總量，也就是初始水權，可以根據歷史慣例或現狀水平核準，不一定是確定的數字，可以根據豐枯年份按比例確定，或者其他形式的約定。灌區對于農業(yè)節余的水，就具有收益權和轉讓權。在還沒(méi)有建立“水銀行”市場(chǎng)中介機構之前，上級主管部門(mén)可以制定獎懲。

　　制度，對于因節水造成的水費損失，應予以補償，可以調整水費上繳的分成比例。相反，如果超出定額，應進(jìn)行經(jīng)濟懲罰。

　　由于灌溉用水向城市轉移是大勢所趨，所以如果灌區水權得到切實(shí)保障，將會(huì )推動(dòng)水市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展。

　　六、水權與灌區資產(chǎn)權利

　　明晰水權的同時(shí)，必然要求明晰灌區各種水利工程和設施等資產(chǎn)的權利。由于大部分灌區的固定資產(chǎn)是由財政投資和農民投工投勞興建的，因此目前有必要對灌區資產(chǎn)進(jìn)行核算。在水資源的利用上，采用“誰(shuí)使用，誰(shuí)付費”的原則，而水利工程的興建則采用“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”�？梢岳�用不同方式轉讓國有產(chǎn)權，如股份制、股份合作制、拍賣(mài)、租賃、出讓、承包、兼并和資產(chǎn)重組等，使其歸屬到灌區管理單位、用水戶(hù)協(xié)會(huì )或其他具有獨立經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的主體。灌區工程或服務(wù)項目的經(jīng)營(yíng)權，也可通過(guò)不同方式轉讓給具有經(jīng)營(yíng)管理和使用能力的主體。

　　七、有條件的灌區可以探索引入股份制等

　　水資源是一種非常復雜、具有多重特性的自然資源，對其實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行直接界定的成本很高，這是水資源主要采用共有產(chǎn)權形式的主要原因。但是貨幣和金融技術(shù)的出現，使得實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)可以通過(guò)貨幣和其他有價(jià)證券在價(jià)值形態(tài)上體現，從而大大降低了共有產(chǎn)權轉化為私有產(chǎn)權的界定成本，使難以界定的實(shí)物資產(chǎn)具有分割為私有產(chǎn)權的可能性。因此，不僅對于灌區內的水利工程和設施可以通過(guò)股份制的形式引入私有產(chǎn)權，而且對于水資源本身，也可以通過(guò)貨幣化和股份化，引入私有產(chǎn)權。在部分有條件的灌區，只要能夠保障用水公平、有利于資源的優(yōu)化配置，不僅可以采用股份公司的形式形成多元化的水利工程投資主體，也可以因地制宜地探索各種靈活的“股份水”制度形式。