摘要：城市經(jīng)理制作為美國市政體制的主要形式之一，在美國城市現代化發(fā)展進(jìn)程中起到了重要作用。它雖然形成較晚，但發(fā)展異常迅速，其所倡導和實(shí)踐的專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化城市管理理念受到越來(lái)越多美國地方政府的推崇。文章通過(guò)對城市經(jīng)理制進(jìn)行研究，揭示其形成過(guò)程和機制，從而為改革我國市政管理模式提供借鑒。

　　關(guān)鍵詞：美國城市經(jīng)理；中國市政管理；啟發(fā)

　　美國城市經(jīng)理制確立于19世紀末20世紀初市政改革時(shí)期，它將市政管理和企業(yè)模式有機融合，體現了廣泛的適應能力，被越來(lái)越多的城市所采納。城市經(jīng)理制，即美國的市議會(huì )——市政經(jīng)理模式，它將城市政府看作一個(gè)公司機構，在行政理念、行政組織等方面進(jìn)行企業(yè)化運作，政府借鑒企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗，將質(zhì)量、服務(wù)、顧客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的傳統行政觀(guān)念，由對上級負責轉變?yōu)閷�公眾負責。市議會(huì )相當于公司的董事會(huì )，由全體市民選舉產(chǎn)生，市長(cháng)是議會(huì )中的一員，作為議會(huì )的代表相當于董事長(cháng)；市政經(jīng)理由議會(huì )進(jìn)行推選且必須是有城市管理能力的專(zhuān)業(yè)人才，議會(huì )、市長(cháng)和市政經(jīng)理各司其職，議會(huì )負責立法和政策的制定，市政經(jīng)理負責具體執行，而市長(cháng)則作為城市的代表進(jìn)行禮儀和外交方面的事務(wù)。

　　一、美國城市經(jīng)理制的確立和發(fā)展

　　城市經(jīng)理制是美國歷時(shí)近40年市政機構改革的最主要成就，它的確立和發(fā)展有其深刻的歷史和時(shí)代背景，順應了美國城市化進(jìn)程的客觀(guān)需要，對其進(jìn)行深入剖析，有重要的理論和現實(shí)意義。

　　（一）美國城市經(jīng)理制的確立

　　19世紀末20世紀初的市政體制改革倡導市政體制企業(yè)化，城市經(jīng)理制的產(chǎn)生和確立是這次運動(dòng)的一大成就。當時(shí)的美國正由農業(yè)國進(jìn)入工業(yè)國，經(jīng)濟發(fā)展的重點(diǎn)開(kāi)始轉向城市，由此帶來(lái)了住房、衛生、交通、治安、公共設施基礎建設等一系列問(wèn)題，對市政管理提出了尖銳的挑戰，而美國政府由于體制不當而無(wú)力應付，“弱市長(cháng)型”市長(cháng)暨議會(huì )制是當時(shí)政府組織處于癱瘓狀態(tài)的原因，在該模式中市議會(huì )既是立法組織又是行政組織，各部門(mén)相互獨立且不受市長(cháng)的管轄，導致很多機構設置權限不清，難以統一行動(dòng)解決當時(shí)的社會(huì )問(wèn)題。一些職業(yè)政客利用黨派勢力乘虛而入，把控州、市兩級立法部門(mén)，架空城市政府和市長(cháng)，市政管理非�；靵y，呈現了所謂的“無(wú)形政府”時(shí)期。工業(yè)化過(guò)程中成長(cháng)起來(lái)的新興中產(chǎn)階級意識到了美國社會(huì )面臨的緊迫問(wèn)題，相繼發(fā)起了抵制職業(yè)政客的市政改革運動(dòng)，他們擁有對企業(yè)管理的成功經(jīng)驗，主張利用有才干的企業(yè)家按照企業(yè)化的運行模式進(jìn)行市政管理，以提高政府的效率和效能，并認為必須加強城市行政部門(mén)尤其是市長(cháng)的權力，實(shí)行“強市長(cháng)型”市長(cháng)暨議會(huì )制。“強市長(cháng)型”市長(cháng)暨議會(huì )制的行政權力主要集中在市長(cháng)手中，市長(cháng)是唯一由民選產(chǎn)生的行政官員，有權任命和撤換政府各部門(mén)首長(cháng)，而勿需征得議會(huì )的同意，議會(huì )處于次要地位，市長(cháng)擁有否決議會(huì )議案的權力。通過(guò)這樣的市政體制模式，改革者們認為可以有效地遏制職業(yè)政客通過(guò)市議會(huì )干預市政。之后為了適應時(shí)代發(fā)展的需要，在“強市長(cháng)型”市長(cháng)暨議會(huì )制的基礎上產(chǎn)生了城市委員會(huì )制，即通過(guò)任命幾位有能力的企業(yè)家組成一個(gè)委員會(huì )來(lái)負責城市管理，該委員會(huì )集立法與行政為一體，委員會(huì )里所有成員地位平等，這一模式運行曾一度改善了城市管理的面貌，但其逐漸暴露的體制弱點(diǎn)無(wú)法適應城市化發(fā)展后市政管理的需要，城市問(wèn)題龐雜多端，需要有管理專(zhuān)業(yè)知識的人才進(jìn)行管理，但許多符合要求的特長(cháng)專(zhuān)家不愿參與官場(chǎng)政界的斗爭而拒絕出任，此外該體制委員地位平等，缺乏分權和相互制衡，容易發(fā)生腐化攬權的現象。因此改革者們不得不繼續探索新的方案，一種類(lèi)似企業(yè)經(jīng)理制的新穎體制雛形應運而生，即由議會(huì )設立“總經(jīng)理”職位，負責行政管理部門(mén)工作，它彌補了城市委員會(huì )制的不足，以其出色的效率贏(yíng)得了社會(huì )尤其是學(xué)術(shù)界的廣泛贊譽(yù)，著(zhù)名改革理論家理查德·蔡爾茲立即對其加以研究整理，總結了一套較系統而完整的城市經(jīng)理制理論，由此城市經(jīng)理制確立。

　　從弱市長(cháng)制-強市長(cháng)制-城市委員會(huì )制-城市經(jīng)理制的形成過(guò)程可以知道，城市經(jīng)理制并非一蹴而就，而是借鑒了最初市政改革運動(dòng)中改革者們提出的政府企業(yè)化運行模式，從城市委員會(huì )制過(guò)渡而來(lái)。城市經(jīng)理制更充分地體現了企業(yè)化管理原則，在實(shí)踐中充滿(mǎn)了生機與活力，是市政管理企業(yè)化、科學(xué)化思想的升華，在城市管理方面消除了政治化的行政“腐敗”現象，用一種嶄新的企業(yè)化“效率”方式取而代之。當然，隨著(zhù)城市問(wèn)題的日趨復雜，城市經(jīng)理制也必須不斷地進(jìn)行調整，世界大戰后美國的改革運動(dòng)將城市經(jīng)理制的發(fā)展推向了高潮。

　　（二）美國城市經(jīng)理制的發(fā)展

　　第一次世界大戰后的美國，大型企業(yè)、公司為主要經(jīng)營(yíng)管理形式的壟斷資本占據了主導地位，使得以“泰勒制”聞名的企業(yè)科學(xué)化管理思想流行一時(shí)。公共行政領(lǐng)域深受社會(huì )大環(huán)境的影響，迫切需要引入企業(yè)管理模式來(lái)提高行政效率、降低行政成本。城市經(jīng)理制面對時(shí)代變革產(chǎn)生的新要求不斷修整和完善，第二次世界大戰后，美國城市發(fā)展呈現新的趨勢，在企業(yè)模式的啟發(fā)下，城市當局通過(guò)將政府和市場(chǎng)有機結合起來(lái)，賦予政府機構活力和創(chuàng )新，并取得了以下幾個(gè)方面的進(jìn)展：

　　1、在市政服務(wù)和市政工程方面引入競爭機制。城市經(jīng)理制倡導企業(yè)化運行模式進(jìn)行城市管理，許多地方政府在引入競爭機制上做了有益的嘗試。1978年，美國菲尼克斯市試圖對一些市政工程實(shí)行公開(kāi)招標，公私部門(mén)可以在平等的條件下一起參與競標，政府要想在競標中獲勝，就必須思考如何提高質(zhì)量管理，勞動(dòng)管理和成本核算，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式，提升競爭實(shí)力。該次嘗試最明顯的效果就是提高了效率，促進(jìn)城市管理部門(mén)在競爭中審視自我，做出革新以滿(mǎn)足市民的需要。

　　2、市議會(huì )的決策過(guò)程中加大公眾的參與力度。城市經(jīng)理制滿(mǎn)足了“小政府”的政治傳統，保證了行政權力的集中和行政管理的專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化，政府的決策制定相當重視公眾的支持和參與。政府允許公眾進(jìn)入會(huì )場(chǎng)旁聽(tīng)市議會(huì )會(huì )議，遇到涉及市民切身利益的重大問(wèn)題，及時(shí)召開(kāi)市民專(zhuān)門(mén)會(huì )議討論征求公眾意見(jiàn)，一些政策的制定由市民直接投票決定。為鼓勵市民積極參與城市管理決策，市政府采取各種方式使市民了解政府的工作，通過(guò)舉辦培訓課程，由城市經(jīng)理定期介紹其工作職責和當前實(shí)施的重大市政項目，提高市民關(guān)注城市建設、參與城市管理的能力和積極性。

　　3、改革市政府人事及工資管理制度。城市政府意識到在市政管理方面采納企業(yè)家模式，才能不斷提高效率。在城市經(jīng)理制中，市長(cháng)和市議員作為民選官員，只拿工資補貼，不拿全工資，其工資待遇通過(guò)市民投票表決來(lái)確定，對于市政經(jīng)理以及政府部門(mén)的每一位職員，制定明確的崗位要求、薪酬待遇和應享受的福利標準，這樣使分工明確，又能保證相對公平。同時(shí)鼓勵職員參與政府決策，獎勵那些對政府決策有貢獻的人員，提高職員對政府工作環(huán)境的滿(mǎn)意度，人事部門(mén)在新職員甄選上有一套完整的操作規范，一旦聘用就會(huì )盡快組織培訓，將市政文化的價(jià)值觀(guān)和為民服務(wù)的理念深入到新職員的理念之中，進(jìn)而為城市管理加大人才支撐。

　　城市經(jīng)理制借鑒了企業(yè)化的思想，經(jīng)歷多次的改革和創(chuàng )新，已被時(shí)代證實(shí)是一種有活力、有效率的政府城市管理體制。政府和企業(yè)雖然是兩種不同的機構，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下有許多相似之處，如果能夠找到兩者的最佳契合點(diǎn)，充分發(fā)揮兩者結合的優(yōu)勢和效益，將會(huì )為城市管理工作帶來(lái)巨大幫助，這也恰恰是城市經(jīng)理制度一直努力的方向。

　　二、城市經(jīng)理與市長(cháng)的關(guān)系研究

　　城市經(jīng)理制政府也存在主要缺陷，那就是缺乏政治領(lǐng)導在體制上的明確安排。城市經(jīng)理作為一個(gè)政治中立的城市管理專(zhuān)家，不參與政治，城市經(jīng)理相當于企業(yè)總經(jīng)理，由議會(huì )根據所需人才的標準進(jìn)行聘任，掌握行政權力，執行議會(huì )制定的方針、政策。而市長(cháng)的職位通常在議會(huì )成員中選出，在議會(huì )內部成員地位平等，市長(cháng)沒(méi)有超出其他議員的權力，所以市長(cháng)的職責主要是作為城市的代表進(jìn)行禮儀和外交方面的事務(wù)。城市經(jīng)理只是一個(gè)行政管理專(zhuān)家，主要負行政責任，并非一市的政治領(lǐng)袖，無(wú)號召力，領(lǐng)導困難，這樣就使城市經(jīng)理制中存在一個(gè)政治領(lǐng)導機制缺乏的問(wèn)題。值得注意的是，城市經(jīng)理制盛行于中小型城市或新興城市，但在大城市由于一直存在種族混雜、收入差別懸殊、歷史遺留問(wèn)題多等狀況，普遍采用的還是強市長(cháng)暨議會(huì )制，強市長(cháng)暨議會(huì )制中的市長(cháng)由民選產(chǎn)生，具有政治影響力，可以在一定程度上發(fā)揮政治領(lǐng)導人的作用，建立起一個(gè)領(lǐng)導中心。那么強市長(cháng)制和城市經(jīng)理制究竟如何才能融合呢？

　　由城市經(jīng)理制衍生而來(lái)的行政官制度在許多城市的運用中既保證了政治領(lǐng)導機制，又不妨礙專(zhuān)家治市的原則。行政官制的出現適應了強市長(cháng)制下加強城市專(zhuān)業(yè)化行政管理的需要，促使在注重政治職能的基礎上提高了行政府管理的效率和效能。在行政官制中，行政官對市長(cháng)負責，通常由市長(cháng)任命，行政官的權力范圍包括：在市長(cháng)認可下任命除部長(cháng)以外其他市政官員；協(xié)調、監督市政各行政部門(mén)的工作；向市長(cháng)提供有關(guān)市政管理等方面的專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化建議，為市長(cháng)的決策提供依據。行政官是有經(jīng)驗、有能力的管理人才，在市長(cháng)的委托下處理行政事務(wù)，使市長(cháng)擺脫行政管理瑣事的煩惱，專(zhuān)心履行政治領(lǐng)導人和政策制定者的職能，市長(cháng)和行政官之間是親密的合作關(guān)系，在決策過(guò)程中一起發(fā)揮作用。行政官帶有無(wú)黨派、專(zhuān)業(yè)化的特色，是實(shí)行強市長(cháng)制的許多美國城市借鑒城市經(jīng)理制的有益成果，也是對于民主和效率并重的一種調整。

　　可以說(shuō)，面對實(shí)際情況的需要，城市經(jīng)理與市長(cháng)之間形成了程度不同的合作管理關(guān)系，而這種合作也是必然的，有利于城市管理向好的方面發(fā)展。

　　三、對中國城市管理模式的啟發(fā)

　　城市經(jīng)理制采用先進(jìn)的企業(yè)管理理念，利用專(zhuān)家治市，不失為科學(xué)又富有生機的市政體制，在美國城市現代化發(fā)展進(jìn)程中起到了重要的作用。雖然中國與美國的城市狀況不盡相同，但作為一種優(yōu)秀的管理模式，城市經(jīng)理制仍然可以被我們吸收和學(xué)習，改進(jìn)政府城市管理體制，提高行政效率，建立富有中國特色的管理模式。

　　（一）利用專(zhuān)家治理城市，加快城市管理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程

　　在我國，市長(cháng)作為政治領(lǐng)導人往往權力非常集中，面對城市管理的多元性和復雜性，整天疲于奔命、窮于應付，造成了效率低、成本高的運作弊端。我國的城市政府必須轉變思維，市長(cháng)要善于分權，將行政管理權相對過(guò)渡給受過(guò)專(zhuān)門(mén)訓練、擁有豐富經(jīng)驗的專(zhuān)家之手，采用專(zhuān)家治市的方法，使城市管理更加的規范化、科學(xué)化。為了減輕市長(cháng)的負擔，可以建立行政官辦公室輔助市長(cháng)處理城市事務(wù)，行政官必須是城市管理方面的專(zhuān)業(yè)人才，由市長(cháng)任命，對市長(cháng)負責，由市長(cháng)視行政官的政績(jì)來(lái)決定其任免，行政官的主要職責有：制訂全面的行政規劃，為政府的政策導向提供依據；協(xié)調各市行政部門(mén)的工作，及時(shí)聽(tīng)取民意，做好政府部門(mén)和公眾的中間“紐帶”；協(xié)助政府做好決策工作，例如怎樣使用政府財政收入，是否設立新的機構、開(kāi)展新的市政項目，如何調配市政服務(wù)等；提出市政預算并監督預算的執行。行政官的設立有助于將專(zhuān)業(yè)化的價(jià)值觀(guān)念和方法融入政治領(lǐng)導之中，加快我國城市建設的步伐。

　　（二）采用企業(yè)化運作模式，為城市管理注入生機和活力

　　城市經(jīng)理制是成功的企業(yè)管理理念嫁接行政管理領(lǐng)域的有益嘗試，體現了西方改革者們不斷追求創(chuàng )新的精神。管理模式的合理與否，直接關(guān)系到管理的效率，要積極探索適應我國國情的現代城市管理新模式，變通性地借鑒企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)驗，目標管理、質(zhì)量管理、戰略管理等在企業(yè)運行中體現了無(wú)比的優(yōu)越性，可以根據城市政府的管理特點(diǎn)加以利用，發(fā)揮各個(gè)管理方法的協(xié)調性和協(xié)同有序性，促進(jìn)科學(xué)化、系統化框架的建立。同時(shí)城市政府要積極引入競爭機制提升城市形象，與私營(yíng)企業(yè)、金融機構、非營(yíng)利組織等部門(mén)采取多種形式進(jìn)行合作，把市場(chǎng)機制引入城市建設，達到促進(jìn)城市經(jīng)濟增長(cháng)的目的。

　　（三）實(shí)行績(jì)效評價(jià)制度，促進(jìn)城市公務(wù)員隊伍的專(zhuān)業(yè)化建設

　　城市管理要實(shí)現科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化，在人事制度上增設行政官遠遠不夠，必須提高城市公務(wù)員隊伍的整體專(zhuān)業(yè)化水平，為城市發(fā)展提供有力的人才支撐。我國城市經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展現狀迫切需要一支具有行政知識和行政管理才能的專(zhuān)業(yè)化隊伍。通過(guò)建立績(jì)效評價(jià)制度，對城市公務(wù)員行政工作的實(shí)施情況和實(shí)際執行效果進(jìn)行考核和評價(jià)，可以實(shí)現城市管理效能的最大化，績(jì)效評價(jià)工作切忌從印象出發(fā)，而應盡可能的以量化的數據為考核依據，主要以群眾對轄區內公務(wù)員行政工作滿(mǎn)意度為主，并與專(zhuān)業(yè)考核相結合，這樣可以增強績(jì)效評價(jià)以及整個(gè)城市管理工作的科學(xué)性和合理性。同時(shí)制定公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化水平目標責任書(shū)和得分標準，根據完成目標的成績(jì)確定先進(jìn)的部門(mén)和個(gè)人，這樣可以克服績(jì)效評價(jià)中的人情關(guān)系，使績(jì)效評價(jià)工作科學(xué)化、公平化。

　　（四）讓公眾參與公共決策，推動(dòng)城市管理工作的科學(xué)化發(fā)展

　　美國城市經(jīng)理制強調納稅人或公眾為政府的上帝，要對公眾負責，公共決策制定必然有公眾的支持和參與。所謂公眾參與的公共決策就是在社會(huì )分層、公眾需求多樣化以及利益團體介入的情況下，在城市治理中所采取的一種協(xié)調對策，它強調公眾對事關(guān)城市發(fā)展、市民生活等重大社會(huì )公共事務(wù)決策的參與。公眾參與公共決策是現代城市發(fā)展的必然要求，社會(huì )公共事務(wù)的決策應當不再是政府作為單一主體所實(shí)施的行為，而是由政府與社會(huì )公眾共同實(shí)施的行為。我國大多數城市管理體制實(shí)行的是一套封閉式的管理模式，政府和公眾之間沒(méi)有形成上下互動(dòng)。公眾民主素質(zhì)提高和民主參與意識增強，要求政府必須更加靈活，更加高效，更多地使公眾參與城市管理，必須通過(guò)加強對公眾的培訓，指導公眾正確、有效地參與決策，提高他們認識政治、認識公共事務(wù)的能力和水平，真正做到“還政于民，以人為本”。

　　我國新一輪的行政體制改革已經(jīng)拉開(kāi)帷幕，研究市政管理體制具有重要的現實(shí)意義，且必須從中國城市管理所處的大環(huán)境出發(fā)，深深扎根于現實(shí)土壤；另一方面，還應該拓寬改革的視野，從世界范圍內借鑒有益的經(jīng)驗，我們的認識才會(huì )更加深入，研究角度才會(huì )更加開(kāi)闊。美國的城市經(jīng)理制歷久不衰，已被證實(shí)是一種充滿(mǎn)生機的城市管理體制，其專(zhuān)業(yè)化、企業(yè)化管理特色使其成為美國城市政府管理趨勢的主流。雖然兩國的政治、經(jīng)濟體制不盡相同，但城市經(jīng)理制中的先進(jìn)理念可以啟發(fā)我們的改革思維，如果能夠結合國情加以利用，必然會(huì )給我國的政府城市管理注入活力。

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