代建制是指政府通過(guò)招標的方式，選擇社會(huì )專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實(shí)施工作，項目建成后交付使用單位的制度。項目代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。目前代建制在國內建設領(lǐng)域迅猛發(fā)展，建筑施工企業(yè)必須認真分析代建制的影響，切實(shí)研究代建制環(huán)境下的應對辦法。

　　1、代建制的政策依據

　　在我國，代建制的思想在改革開(kāi)放初期就已經(jīng)確立，但成為明確的、具體的政策文件和實(shí)施辦法卻是近幾年來(lái)的事情。代建制的政策依據主要有以下幾方面：

　　（1）1984年，國務(wù)院在《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問(wèn)題的暫行規定》中提出：

　　“各部門(mén)、各地區都要組建若干個(gè)具有法人地位、獨立經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的工程承包公司，并使之逐步成為組織項目建設的主要形式”。“工程承包公司對項目建設的可行性研究勘察設計、設備選購、材料定貨、工程施工、生產(chǎn)準備直到竣工投產(chǎn)實(shí)行全過(guò)程的總承包或部分承包”。

　　（2）2003年，建設部印發(fā)了《關(guān)于培育和發(fā)展工程總承包和項目管理企業(yè)的指導意見(jiàn)》。

　　（3）2004年7月16日，國務(wù)院正式頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，并明確指出：

　　“加強政府投資項目管理，改進(jìn)建設實(shí)施方式……。對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行代建制，即通過(guò)招標等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項目管理單位負責建設實(shí)施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。增強投資風(fēng)險意識，建立和完善政府投資項目的風(fēng)險管理機制。”

　　（4）2004年9月，國家發(fā)改委召開(kāi)全國投資體制改革工作會(huì )議，要求在全國范圍內逐步推廣“代建制”，同時(shí)發(fā)布和研究起草了相關(guān)的一系列文件。

　　（5）2004年11月，建設部發(fā)布了《建設工程項目管理試行辦法》

　　對從事工程項目管理的企業(yè)在企業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、委托方式、管理機構、服務(wù)收費、執業(yè)原則等方面進(jìn)行了規定，對指導工程項目管理公司的健康發(fā)展提出了明確的意見(jiàn)。

　　（6）各級地方政府紛紛出臺關(guān)于政府投資項目實(shí)行代建制和建設工程項目管理的地方法規

　　例如，北京市發(fā)改委出臺了《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》，北京市建委頒布發(fā)《關(guān)于培育和發(fā)展工程項目管理企業(yè)的若干規定》。

　　2、國內代建制的演變過(guò)程和發(fā)展勢頭

　　對政府投資項目實(shí)行“代建制”是國際上通行的做法。項目實(shí)施運用代建制在美國已有近百年的歷史，并且代建方式隨著(zhù)市場(chǎng)的需求變化而不斷發(fā)展演變。根據美國“設計—建造”學(xué)會(huì )2000年的報告，采——用設計—建造總承包合同方式的比例已達到30％，——并預計2005年將上升到45％。國際上項目代建制的運用已十分普遍，美國、加拿大等國家的大型工程公司主要業(yè)務(wù)形式均為項目代建服務(wù)，其中工程總承包業(yè)務(wù)占60％～85％，工程項目管理服務(wù)占5％～15％。

　　我國當前在政府投資領(lǐng)域興起的“代建制”淵源于工程總承包和項目管理服務(wù)。1999年4月，專(zhuān)業(yè)從事項目管理的上海浦東咨詢(xún)公司受上海市計委委托，開(kāi)始了上海市財政投資項目運用代建制的試點(diǎn)，全過(guò)程代理項目實(shí)施。2000年3月，上海市重大市政工程代建制項目管理研究課題通過(guò)鑒定。同年上海市正式向境內外投資人開(kāi)放高速公路投資領(lǐng)域，完成招商項目11個(gè)，這些高速公路項目的實(shí)施管理運用代建制。2001年4月，由上海隧道股份有限公司和上海市建設工程管理有限公司組建上海大連路隧道發(fā)展有限公司，按照BOT的方式負責對大連路隧道項目的實(shí)施。

　　2002年，國家有關(guān)部委組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。與此同時(shí)，國內一些省市如上海市、深圳市、重慶市等相繼試點(diǎn)推行“代建制”，取得良好效果。2002年5月，寧波市政府公布了《寧波市關(guān)于政府投資項目實(shí)行代建制的暫行規定》。2003年2月，重慶市人民政府印發(fā)了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》。2003年12月2日，國家發(fā)改委領(lǐng)導同志在內部的工作會(huì )議上提出，要積極推行代建制試點(diǎn)。2003年12月31日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議“原則性通過(guò)”《投資體制改革方案》。2004年7月16日，國務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確提出對非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目加快推行代建制。目前，全國各地區已經(jīng)開(kāi)始全面推行或試行政府投資項目的代建制。

　　北京市政府從2002年起開(kāi)始實(shí)施“代建制”試點(diǎn)，截止到今年3月底，已在回龍觀(guān)醫院、市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心、佑安醫院改擴建項目、中央音樂(lè )學(xué)院排演廳及綜合樓等16個(gè)項目中實(shí)行了代建制，其中已竣工一項（回龍觀(guān)醫院），在建項目?jì)身�，已�?jīng)確定實(shí)行代建制管理，正在進(jìn)行前期籌備工作的項目13項。進(jìn)入2004年后，北京市政府加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實(shí)行。把代建制從目前的公安政法、社會(huì )事業(yè)、黨政機關(guān)等試點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步擴大到貼近群眾生活的人行過(guò)街天橋、公交站點(diǎn)、城市道路、水利設施項目等領(lǐng)域。北京市建委也在今年4月確定了43家建設工程項目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點(diǎn)單位。

　　行過(guò)街天橋、公交站點(diǎn)、城市道路、水利設施項目等領(lǐng)域。北京市建委也在今年4月確定了43家建設工程項目管理企業(yè)作為有資格從事代建制的試點(diǎn)單位。

　　2004年2月11日，深圳市政府授權該市交通局，就深圳市南坪快速路一期工程項目，正式簽訂《工程建設委托代建管理合同》。這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項目。據稱(chēng)也是全國首例在市政道路建設中采用“代建制”模式。廣州市發(fā)改委等四個(gè)部門(mén)近日出臺的《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》中規定，從2005年7月1日開(kāi)始，在政府投資的公益性城建項目中，全面推行“代建制”。今后廣州負責項目建設的政府部門(mén)不得自行建設，財政資金投資占50％以上，投資額5000萬(wàn)元以上的市政項目，均納入“代建制”范圍。據報道，山東省日前做出決定，對政府投資項目、重大項目及限制類(lèi)項目和一般競爭性項目，分別實(shí)行審批制、核準制和登記備案制，推行預算內項目“代建制”。2004年江蘇省發(fā)改委已擬定《關(guān)于政府投資項目實(shí)行代建制的暫行規定》，并開(kāi)始選擇10個(gè)重大社會(huì )事業(yè)項目（總投資101.6億元）進(jìn)行試點(diǎn)。近日，昆明市政府已批準成立昆明市公益性項目管理中心，將對政府財政性投資項目逐步實(shí)行“代建制”。日前有消息稱(chēng)，重慶市將在黔江機場(chǎng)建設、江北機場(chǎng)擴建項目和渝西幾大公益性水庫等政府投資項目建設中推行“代建制”。四川省政府已決定在高速公路、地方公路和水運項目建設中通過(guò)公開(kāi)招標推行“代建制”試點(diǎn)。

　　由此可見(jiàn)，項目代建制在我國作為工程建設管理改革的新起點(diǎn)，已經(jīng)從起步探索階段，正在進(jìn)入不斷完善和逐步推廣階段。

　　3、代建制的操作模式

　　項目代建制在工程建設管理過(guò)程中主要有三種操作模式。

　　3.1 項目全過(guò)程代建模式

　　由發(fā)改委在使用人提出項目建議書(shū)后，委托招標代理機構通過(guò)公開(kāi)招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節獎超罰；由代建人提出項目可行性報告，發(fā)改委或委托咨詢(xún)機構通過(guò)可行性研究評估的論證，確定建設項目的建設規模、投資額度和相應的規劃，授權代建人辦理項目立項審批等手續，取得投資許可證；由代建人或由發(fā)改委委托招標代理機構，通過(guò)招標選擇設計單位開(kāi)展方案設計、初步設計，初步設計通過(guò)內容和概算審核后，開(kāi)展施工圖的設計，取得項目規劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續；通過(guò)招標選擇工程監理單位，組織管理協(xié)調施工期間工程建設；通過(guò)招標選擇施工單位，包括必要的指定工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。

　　3.2 兩階段代建模式

　　將代建工作分為兩個(gè)階段。第一階段為項目前期代理，第二階段為工程施工代建。第一階段由發(fā)改委招標選擇項目前期代理人，在使用人編制完成項目建議書(shū)的基礎上，協(xié)助使用人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作并通過(guò)論證，完成立項工作。通過(guò)招標落實(shí)設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過(guò)內容和概算審核后，進(jìn)行施工圖設計工作，取得規劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人通過(guò)招標選擇確定監理單位。第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內容、投資概算，由發(fā)改委招標選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔項目建設工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節獎超罰。授權代建人辦理項目開(kāi)工申請等手續，取得施工許可證，由工程代建人通過(guò)招標選擇施工單位，組織管理協(xié)調工程的施工建設，或者直接參加工程施工，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。

　　3.3 聯(lián)合代建模式

　　由發(fā)改委在項目可行性報告通過(guò)論證、基本確定建設項目的建設規模、投資水平和長(cháng)遠規劃后，通過(guò)公開(kāi)招標選擇代建人，該代建人的投標必須達到初步設計階段圖紙文件的深度，中標的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節獎超罰。這種模式一般要求代建人需要組成聯(lián)合體如包括投融資、法律、設計、施工多方參加投標，投標文件延伸到初步設計。

　　4、代建制對建筑施工企業(yè)的影響

　　對政府投資項目實(shí)行代建制是我國投資管理體制改革的重要舉措，也是對傳統的建設管理體制的重大沖擊，同時(shí)，也必將對建筑施工企業(yè)產(chǎn)生影響和挑戰。

　　4.1 代建制使工程咨詢(xún)管理類(lèi)企業(yè)的市場(chǎng)主體地位上升

　　相對而言，建筑施工企業(yè)的市場(chǎng)地位并未改善。在傳統的投資建設管理體制下，特別是對于政府投資項目，政府在招投標和建設過(guò)程中始終處于強勢地位，而招投標代理企業(yè)、工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)、設計企業(yè)、監理企業(yè)等處于從屬地位，并且，這些企業(yè)在建設市場(chǎng)中的主體地位并不不顯著(zhù)。隨著(zhù)國內投資體制改革和代建制的推行，原有的建設市場(chǎng)競爭格局被打破，增加了新的因素和變量，在投資建設過(guò)程諸環(huán)節的管理鏈條上，上述這些企業(yè)的市場(chǎng)主體地位和作用得到強化，而純粹從事建筑施工的企業(yè)的市場(chǎng)地位并未有大的變化。

　　4.2 建筑施工企業(yè)對接市場(chǎng)的層面增多，費用和難度加大

　　在傳統體制下，對政府投資項目而言，施工企業(yè)市場(chǎng)對接和公關(guān)的重點(diǎn)是政府層面。在代建制體制下，代建公司成為政府的授權主體，施工企業(yè)還必須要對接代建公司。盡管推行代建制的主觀(guān)愿望之一是要削減直至消除政府權力在投資建設領(lǐng)域的尋租空間，但在目前的社會(huì )體制和人文背景下，政府對投資建設管理活動(dòng)的影響力將長(cháng)期存在。因此，施工企業(yè)對接市場(chǎng)層面必然要兼顧政府和代建制公司，需要考慮的細部環(huán)節增多，交易成本和難度都將增大。

　　4.3 施工企業(yè)的低成本競標更加劇烈

　　按照目前代建制的運行規定，代建制公司由政府通過(guò)招投標選擇，并與之簽訂代建合同。代建制公司的收益來(lái)源于兩部分，一部分是代建管理費，約占工程投資總額的0.8％～2.0％，另一部分是投資節約額的節余分成，約占節約額的30％～50％。代建制企業(yè)本身是市場(chǎng)競爭主體和經(jīng)濟利益主體，利益最大化是其天然的追求目標。壓低標價(jià)和工程費用將是代建制公司獲取利潤的主要手段和途徑，這也是代建制公司在與投資人、使用人、承包人四方博弈中的最優(yōu)均衡，在建筑施工承發(fā)包的招投標過(guò)程中，低價(jià)格競爭更趨劇烈，“關(guān)鍵在于資源，價(jià)格決定成敗”的復合型市場(chǎng)競爭效應更為顯現。

　　4.4 施工企業(yè)在施工過(guò)程中的剛性約束增大，彈性變通余地變小

　　由于代建制公司是商業(yè)化、社會(huì )化、職業(yè)化的專(zhuān)門(mén)組織，從事人員大多是專(zhuān)業(yè)技術(shù)與管理方面的行家里手，并且項目投資的控制效果與他們的經(jīng)濟利益直接掛鉤，必然會(huì )嚴格過(guò)程控制、嚴格決算封頂制度。過(guò)去建筑施工企業(yè)習慣使用的通過(guò)中間過(guò)程的變更、索賠來(lái)增加收入的做法沒(méi)有了更多的彈性余地，剛性約束明顯增加。

　　5、代建制環(huán)境下建筑施工企業(yè)的應對措施

　　從宏觀(guān)角度看，代建制會(huì )對建筑施工企業(yè)的戰略定位和組織結構調整產(chǎn)生導向性作用；從微觀(guān)角度看，代建制會(huì )對建筑施工企業(yè)的市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)運行機制產(chǎn)生新的變化。為此建筑施工企業(yè)應當采取積極的應對措施。

　　5.1 代建制的推行和代建制企業(yè)市場(chǎng)主體作用的強化，對原有的建筑市場(chǎng)主體是一種新的格局定位和制度安排

　　現有的建筑施工企業(yè)可能會(huì )由此分化走向不同的市場(chǎng)和競爭層面。對于大型集團式建筑企業(yè)，要慎重研究代建制體制下集團公司的總承包定位，這也是集團式企業(yè)發(fā)展戰略需要研究的內容。目前代建制僅是適用于政府投資項目，政府直接投資的市場(chǎng)份額有其容量的局限性，但從發(fā)展趨勢看，代建制項目的適用范圍將會(huì )擴大。在北京就已有某大房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聲稱(chēng)要對自己開(kāi)發(fā)的項目采用代建制方式。從總體上說(shuō)，集團式建筑企業(yè)在企業(yè)能力類(lèi)型上應當是從施工總承包向工程總承包、向項目全過(guò)程總承包不斷地快速演變，這也是國際化大承包商組織結構、功能結構變革路徑的一般規律。舊有的建設管理體制是由國家發(fā)改委和建設部各管理一段，國家發(fā)改委負責項目建設前期階段，建設部負責項目建設施工階段。針對項目建設前期階段的業(yè)務(wù)，對于大多數建筑施工企業(yè)來(lái)說(shuō)是不熟悉的，能力也是不具備的。因此，大型集團企業(yè)應當重點(diǎn)培育項目全過(guò)程總承包管理的綜合能力，一是采用自然積累的辦法，二是采用資源重組的辦法。

　　5.2 當企業(yè)處于施工承包商層面時(shí)，代建制公司是施工企業(yè)客戶(hù)關(guān)系管理系統中的新成員

　　要按照客戶(hù)關(guān)系管理的基本原理，從代建公司的需求研究出發(fā)，建立一系列滿(mǎn)足代建公司需求和價(jià)值實(shí)現的管理機制。要與代建公司建立長(cháng)期的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系，由于目前的大多數代建公司本身的業(yè)務(wù)功能不很齊全完備，也需要與有實(shí)力的施工承包商進(jìn)行合作，以達到優(yōu)勢互補、資源互用的目的。

　　5.3 要認真研究代建制的運行方式和運行規則

　　要摸索和掌握對接代建公司的規律，保持和發(fā)揚建筑施工企業(yè)以往的在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)中的成功經(jīng)驗，相應地變革習慣做法中與代建制規則不相適應的部分。

　　5.4 強化履約過(guò)程管理的能力，切實(shí)研究和實(shí)施施工過(guò)程中降低成本的有效辦法

　　進(jìn)一步從技術(shù)和管理上探索低成本競爭下的盈利空間和生存之道。