摘要：電力產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)之一，“十五”期間，我國電力體制改革取得一定進(jìn)展，政企分開(kāi)、廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)基本實(shí)現，但是，電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務(wù)尚未全部完成。文章從我國實(shí)際國情出發(fā)，基于產(chǎn)業(yè)組織理論的SCP分析框架分析電力這一傳統的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特征及其效率問(wèn)題，并借鑒英國電力改革的成功經(jīng)驗，提出政府管制的必要及具體措施，為我國電力產(chǎn)業(yè)改革提供符合我國國情的幾點(diǎn)建議。

　　關(guān)鍵詞：電力產(chǎn)業(yè)；SCP分析；英國電力改革；政府管制

　　一、引言

　　溫家寶總理在2009年兩會(huì )的《政府工作報告》中提及“應推進(jìn)國有企業(yè)改革和支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展。深化國有大型企業(yè)公司制、股份制改革，建立健全現代企業(yè)制度。加快鐵路、電力、鹽業(yè)等行業(yè)改革。”這充分體現了黨中央對電力行業(yè)發(fā)展的高度重視。

　　我國的電力行業(yè)管制改革至今已20余載。從最初的垂直一體化我央集權管理體制到集資辦電，再到2002年后的市場(chǎng)化探索階段，我國的電力產(chǎn)業(yè)管制正逐步走向成熟和完善。但從60年代開(kāi)始的“電荒”問(wèn)題至今依然存在，并且由于經(jīng)濟尤其是高耗能工業(yè)的快速發(fā)展，這一問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決。本文以中國電力行業(yè)管制的具體內容作為貫穿全文的主線(xiàn)，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)S-C-P分析方法作為橫向研究脈絡(luò )，構建出本文的整體研究框架。論文的最后，結合國際管制模式，提出了我國電力行業(yè)管制體制的發(fā)展方向。

　　二、基于SCP范式的電力產(chǎn)業(yè)分析

　　（一）我國電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結構分析

　　市場(chǎng)結構的影響因素很多，主要有市場(chǎng)集中度、產(chǎn)品差異化、進(jìn)入壁壘、一體化程度、考慮到電力行業(yè)產(chǎn)品的同質(zhì)性，本文主要集中在行業(yè)集中度、進(jìn)入壁壘兩個(gè)方面。

　　1、行業(yè)集中度。從發(fā)電領(lǐng)域看，2001年國家電力公司總資產(chǎn)為1.85萬(wàn)億元，占我國電力行業(yè)總資產(chǎn)的72％，完成售電量9052.1億千瓦時(shí)，占社會(huì )用電量的79％。但根據2006年數據測算，發(fā)電行業(yè)赫芬達爾指數為0.1833，行業(yè)集中度較高，這說(shuō)明雖然電力企業(yè)的拆分表面上為市場(chǎng)競爭設立了眾多的競爭者，但在局部的電力市場(chǎng)中某一發(fā)電集團卻依然作為在位者構成壟斷。

　　2、行業(yè)進(jìn)入壁壘。電力行業(yè)的進(jìn)入壁壘主要集中在資本規模和政府管制兩方面。作為資本技術(shù)密集型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入電力行業(yè)需要大規模的投資。相對投資主體多元化，政府管制是一個(gè)更高的進(jìn)入壁壘。在計劃經(jīng)濟時(shí)代，政府中央財政撥款，用于固定資產(chǎn)投資；市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，經(jīng)歷了20世紀80年代的“撥改貸”，資金籌措渠道雖然拓寬，但國家仍執行嚴格的進(jìn)入管制。中央制定電力發(fā)展各種相關(guān)規劃，據此對申報項目進(jìn)行審批；上網(wǎng)電價(jià)由中央管制部門(mén)根據還本付息的定價(jià)原則來(lái)制定；售電則實(shí)行供電營(yíng)業(yè)許可制度，售給終端用戶(hù)的電價(jià)也是“捆綁式”電價(jià)。

　　綜上所述，可以判斷我國電力產(chǎn)業(yè)仍屬于寡頭壟斷的市場(chǎng)結構，市場(chǎng)的競爭程度雖然較電力改革之前有了很大程度的改善，但仍然處于高管制和低競爭的態(tài)勢之下。

　　（二）我國電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)行為分析

　　在我國傳統的垂直一體化的電力管理模式下，發(fā)電廠(chǎng)的經(jīng)營(yíng)目標主要是完成電網(wǎng)公司的發(fā)電任務(wù)，雖然電網(wǎng)內部電廠(chǎng)發(fā)電成本差異很大，但電力公司內部“大鍋飯”傾向嚴重，抑制了成本低、效率高的電廠(chǎng)的積極性。對獨立電廠(chǎng)而言，由于購銷(xiāo)合同的限制，獨立發(fā)電企業(yè)的單位利潤已經(jīng)確定，為追求利潤最大化的經(jīng)營(yíng)目標而往往爭取多發(fā)電量，但沒(méi)有降低發(fā)電成本、加快技術(shù)創(chuàng )新的動(dòng)力。同時(shí)在定價(jià)行為上，自然壟斷企業(yè)往往把價(jià)格定到最有利自己的位置上，因而壟斷企業(yè)在長(cháng)期一般存在超額利潤，超額利潤使消費者福利減少。從資源配置的效率來(lái)看，壟斷最終導致使產(chǎn)量不足，市場(chǎng)價(jià)格偏高，因而缺乏效率。為了保持這種超額利潤，壟斷廠(chǎng)商往往會(huì )采取各種形式維持壟斷的措施。其中包括游說(shuō)政府制訂更有利于自身的政策。即經(jīng)濟學(xué)上的尋租行為，尋租不僅要花費成本，而且會(huì )滋生政府腐敗。

　　（三）我國電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jì)效分析

　　1、技術(shù)經(jīng)濟指標分析。電力行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟指標，主要有發(fā)電標準煤耗、設備利用率、電網(wǎng)線(xiàn)損壞率等。電力改革以來(lái)，各項技術(shù)經(jīng)濟指標都呈現出上升的趨勢，這表明，我國電力行業(yè)技術(shù)在不斷提高。但與發(fā)達國家的技術(shù)相比，仍有很大差距。2007年我國發(fā)電標準煤耗為334克/千瓦時(shí)，比同期美國發(fā)電標準煤耗高29克；電網(wǎng)線(xiàn)損率為6.97％，高于美國6.52％（2006）的水平；設備利用率為52.4％，低于韓國64.4％。截至2006年底，我國電力裝機總容量，火電比重達到77.8％，水電占20.7％，核電占1.1％，風(fēng)電占0.3％。電源結構仍然不合理，火電比重過(guò)大的問(wèn)題沒(méi)有得到改善，造成電力生產(chǎn)的煤耗大，污染嚴重。

　　2、行業(yè)經(jīng)濟效益指標分析。我國電力行業(yè)工業(yè)增加值雖逐年上升，但增加值率卻呈下降趨勢。2003年，我國電力工業(yè)增加值率為53％，2005-2006年降至32％左右，同期全國工業(yè)總增加值率僅下降了1個(gè)百分點(diǎn)。電力行業(yè)集中了我國1/6的國有資產(chǎn)（約8000億元），每年電力行業(yè)固定資產(chǎn)投資約占全國固定資產(chǎn)投資的16％。國家在投入大量資金的同時(shí)，卻得不到應有的回報，以國家電網(wǎng)公司為例，截至2005年末，公司資產(chǎn)總額11767 億元，資產(chǎn)負債率61.96％，公司售電量14646億千瓦時(shí)，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入7214億元，利潤總額144億元，總資產(chǎn)利潤率不高，這表明我國電力行業(yè)的效益水平下降了。

　　三、英國的電力改革模式及我國的政府管制

　　英國的電力改革是電力市場(chǎng)化最具代表性意義的改革之一，也是全球第一次采用以市場(chǎng)為基礎的改革模式。目前新體制的框架是：發(fā)電由國家電力公司、電能公司和核電公司承擔；輸電由國家電網(wǎng)公司獨家經(jīng)營(yíng)，負責電網(wǎng)調度，但不擁有任何發(fā)電廠(chǎng)；配電由12家地區電力公司經(jīng)營(yíng)。形成了一家輸電公司多家發(fā)電和供電公司的競爭格局，英國國家電力公司的市場(chǎng)份額也從改革初期的48％下降到1998年的12％。在發(fā)電、輸電、配電3個(gè)環(huán)節中，除輸電仍由英國國家電網(wǎng)公司壟斷外，其他部分均已放開(kāi)，電力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者只要獲得OFGEM頒發(fā)的許可證，就可進(jìn)入電力市場(chǎng)，參與競爭。英國電力產(chǎn)業(yè)改革的指導思想是促進(jìn)競爭，通過(guò)競爭促使電力企業(yè)不斷提高效率、降低成本，從而達到既推動(dòng)電力工業(yè)技術(shù)和管理水平的提高，又保護電力用戶(hù)利益的雙重目的。

　　理論認為，自然壟斷的存在具有經(jīng)濟上的必然性，因此在以提供公共物品為主的自然壟斷行業(yè)中，政府的作用不可避免。世界各國的經(jīng)驗表明，一般各個(gè)國家都會(huì )采取在自然壟斷行業(yè)進(jìn)行政府管制。

　　價(jià)格管制是我國政府管制的核心，在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域最常見(jiàn)的價(jià)格規制就是價(jià)格上限規制。價(jià)格上限規制是從保護消費者的角度出發(fā)對價(jià)格進(jìn)行規制的一種方法。在一定時(shí)期內，價(jià)格上限規制允許一定程度的價(jià)格上漲，能夠刺激企業(yè)通過(guò)降低成本才能取得較多的利潤。同時(shí)，促使企業(yè)對生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化組合，使企業(yè)既能獲得因效率增長(cháng)超過(guò)規定值而獲利，又不至于出現在公正報酬率規制下存在資本過(guò)度密集化現象例如對于發(fā)電電價(jià)，在“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)”的基礎上，建立完整的競爭性的電力市場(chǎng)，政府制定電力市場(chǎng)交易規則，發(fā)電的購售價(jià)格在競爭中形成。而售電電價(jià)，加強大用戶(hù)的直接購電，引入競爭性零售商制度。對于有供電方選擇權的用戶(hù)，其終端電價(jià)由非管制的發(fā)電價(jià)格和受管制的電網(wǎng)價(jià)格構成，僅網(wǎng)絡(luò )價(jià)格部分接受管制。其中發(fā)電價(jià)格取決于其從合同市場(chǎng)、現貨市場(chǎng)和平衡市場(chǎng)的購電量及相應的價(jià)格。而對于沒(méi)有選擇權的用戶(hù)，其終端價(jià)格由專(zhuān)營(yíng)供電商的購電價(jià)和受管制的電網(wǎng)價(jià)格構成，并接受管制。

　　四、我國電力產(chǎn)業(yè)改革存在的若干問(wèn)題及相應建議

　　我們的電力體制改革是在剛剛告別電力短缺后進(jìn)行的，并且市場(chǎng)需求仍將保持較長(cháng)時(shí)期的高速增長(cháng)，這決定了我們改革的環(huán)境根本有別于發(fā)達國家的成熟市場(chǎng)。因此我們應該在借鑒國際的先進(jìn)經(jīng)驗的基礎上，結合我國的具體國情，制定適合我國電力改革的方針政策。

　　（一）積極引入市場(chǎng)化機制，優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)結構

　　為了解決電力行業(yè)市場(chǎng)集中度高，即國家電力公司廠(chǎng)網(wǎng)不分的垂直一體化壟斷狀態(tài)，我國的電力改革以“縱向分切”的方式，將國家電力公司管理的電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類(lèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分，實(shí)現“廠(chǎng)網(wǎng)分離”。發(fā)電環(huán)節按照現代企業(yè)制度要求，將國家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)直接重組為規模大致相當的5個(gè)全國性的獨立發(fā)電公司，逐步實(shí)行“競價(jià)上網(wǎng)”，開(kāi)展公平競爭。在發(fā)電主體多元化以后，必須改革僵化的以發(fā)電企業(yè)個(gè)別生產(chǎn)成本為基礎確定電價(jià)的價(jià)格體制，才能在發(fā)電環(huán)節形成有效競爭的格局；另外市場(chǎng)進(jìn)入壁壘高，我們可以借鑒日本的改革：20世紀90年代上半期，日本原則上解除了發(fā)電部門(mén)的進(jìn)入許可制度，建立了剩余電力收購制度，使發(fā)電部門(mén)新企業(yè)的進(jìn)入成為可能，形成了供給主體的多元化。

　　（二）合理運用市場(chǎng)定價(jià)模式，規范電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)行為

　　1996年頒布的《電力法》規定供電企業(yè)只能在批準的供電營(yíng)業(yè)區內向用戶(hù)供電，一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區內只設立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機構。其結果是，無(wú)論用電量大小，電力用戶(hù)都沒(méi)有自行選擇供電商的權利。取消發(fā)電企業(yè)向用戶(hù)直接售電的限制，允許電力用戶(hù)選擇供電單位，改變電網(wǎng)企業(yè)獨家購買(mǎi)電力的格局，是我國電力產(chǎn)業(yè)下一步改革不可回避的課題。如英國在供配電環(huán)節改革進(jìn)程中，采取了根據用戶(hù)變壓器的容量，從大用戶(hù)到小用戶(hù)，在數年內逐步實(shí)行終端用戶(hù)選擇供電商的制度。這樣電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，會(huì )由于外來(lái)電力占領(lǐng)市場(chǎng)的威脅不得不努力降低輸變電成本，降低銷(xiāo)售價(jià)格，做好服務(wù)工作，使經(jīng)濟杠桿更精確地實(shí)現資源的優(yōu)化配置。

　　（三）全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，提高電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jì)效

　　為提高電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)績(jì)效應該積極研發(fā)和利用節能高效的能源，促進(jìn)電力工業(yè)的全面、協(xié)調和可持續發(fā)展。要從實(shí)施國家能源戰略出發(fā)，通過(guò)體制和機制創(chuàng )新，轉變電力工業(yè)增長(cháng)方式，優(yōu)化電源結構，加快電網(wǎng)建設，提高發(fā)電質(zhì)量，促進(jìn)電力行業(yè)穩定、健康、協(xié)調發(fā)展和安全運行。溫家寶總理在政府工作報告中，對電力行業(yè)節能減排工作給予了高度評價(jià)，在幾種清潔能源中，水電建設周期長(cháng)，且當前受移民問(wèn)題牽掣，發(fā)展遇到了困難；風(fēng)電一是資源較為分散，二是受電網(wǎng)安全穩定運行的影響，接入送出存在困難；唯獨核電可以大力發(fā)展。但我國目前具有建設運營(yíng)核電工程的企業(yè)只有3家，按照核電發(fā)展的速度，這3家企業(yè)是遠遠不夠的。國家對核電應該實(shí)施多元化發(fā)展，國內大型電企應該參與到核電發(fā)展的大潮中來(lái)。

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