全面預算管理自20世紀80年代引入以來(lái)，已被越來(lái)越多的國內企業(yè)特別是大中型企業(yè)所接受和應用，對提高國內企業(yè)的財務(wù)資金管理能力和整體管理水平起到了較好推動(dòng)作用。2001年4月和2002年4月，財政部分別發(fā)布《企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行方法》和《關(guān)于企業(yè)實(shí)行預算管理的指導意見(jiàn)》，為國內企業(yè)實(shí)施全面預算管理提供了制度性指南。2007年6月，國務(wù)院國資委頒布《中央企業(yè)財務(wù)預算管理暫行辦法》，國有中央企業(yè)開(kāi)始導入全面預算管理制度。

　　供職的單位是一家在全球40余個(gè)國家和地區設有近百個(gè)分支機構和2200多個(gè)項目點(diǎn)、年合同經(jīng)營(yíng)額超過(guò) 600億元、業(yè)務(wù)范圍多元發(fā)展的大中型中央國有企業(yè)集團。鑒于國有資產(chǎn)布局調整、中央企業(yè)兼并重組、行業(yè)市場(chǎng)及資源統籌以及推進(jìn)集團發(fā)展戰略等考量，集團實(shí)施總部相對集權的集團引領(lǐng)管控型發(fā)展模式，因而全面預算管理就成為最佳的管理機制工具選項。

　　在推行全面預算管理體系3年多的實(shí)踐中，我們發(fā)現集團總部盡心編排的全面預算方案往往得不到很好的執行，或偏離度較大，或與集團發(fā)展的戰略取向相左，或得不到執行層的認可，究其原因主要在于全面預算管理過(guò)于強調財務(wù)資金因素并在企業(yè)財務(wù)系統內封閉運作，預算和執行兩張皮，因而失去了執行力。為此，集團從更寬視野更廣角度不斷反思全面預算管理機制的本質(zhì)內涵，并結合企業(yè)實(shí)際不斷對其進(jìn)行發(fā)展和創(chuàng )新，將其從最初的單純的財務(wù)預算計劃工具改造為兼具控制、激勵、執行、評價(jià)等諸多功能綜合管理工具。實(shí)踐表明，對全面預算管理更廣意義的理解和融合賦予這一管理機制和工具更強大的生命力，成為集團化管理的利器。

　　對全面預算管理的廣義理解

　　財政部的《企業(yè)財務(wù)通則》和國務(wù)院國資委的《暫行辦法》更多的從企業(yè)現金流的角度出發(fā)，強調圍繞企業(yè)價(jià)值最大化目標，對企業(yè)的資本運營(yíng)、經(jīng)營(yíng)效益、成本控制等重要財務(wù)活動(dòng)進(jìn)行預測和管理，這在現階段是非常必要的。一般意義上，全面預算管理也更多的被理解為是一種企業(yè)財務(wù)資金管理工具。但我們必須注意到，企業(yè)運營(yíng)是系統工程，財務(wù)行為只有同企業(yè)的組織架構、戰略規劃、資源配置、管理控制和考核激勵等子系統關(guān)聯(lián)起來(lái)并協(xié)調共行，才能實(shí)現財務(wù)行為本身和企業(yè)價(jià)值最大化的目標。因而，僅從財務(wù)資金管理角度來(lái)理解全面預算顯然縮減了其應有的涵義和功能，而必須從企業(yè)管理的全角度來(lái)闡釋并通過(guò)系統整合，增強其可執行性。

　　在財政部、國務(wù)院國資委有關(guān)文件的指導下，結合實(shí)踐，我們對全面預算的理解是：所謂全面預算管理是在企業(yè)治理結構的制度安排下，在企業(yè)發(fā)展戰略規劃的指導下，以現金流為主線(xiàn)，在一定時(shí)段內對企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的可控資源進(jìn)行最優(yōu)配置及全程管控，并以相應的績(jì)效考核體系保證實(shí)施的企業(yè)組織經(jīng)營(yíng)機制。

　　在廣義理解的體系下，具體執行中我們將全面預算管理分解為企業(yè)治理結構、發(fā)展規劃、資源配置、過(guò)程管控和考核激勵五項要素。其中治理結構為全面預算管理提供權責體系，戰略規劃為全面預算管理提供方向目標，資源配置為全面預算提供實(shí)施基礎，全程管控為全面預算提供運行保證，考核激勵為全面預算管理提供執行手段。這五項要素交織作用，共同為實(shí)現企業(yè)價(jià)值最大化描繪了一幅清晰的目標、路徑和動(dòng)力。

　　對廣義全面預算管理的實(shí)踐

　　1、以治理結構為全面預算管理提供權責體系

　　權威和職責是全面預算管理體系能夠得到有效執行的基礎和保證。筆者所供職的企業(yè)集團實(shí)行總經(jīng)理負責制，集團公司總經(jīng)理是集團公司的法定代表人，直接對出資人負責，同時(shí)也對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負責。為提高全面預算管理工作的權威性，集團公司總經(jīng)理?yè)�當全面預算管理體系的第一領(lǐng)導者和執行責任人�？偨�(jīng)理下設全面預算管理委員會(huì )，由總經(jīng)理直接領(lǐng)導，人員構成為集團公司主要領(lǐng)導和財務(wù)經(jīng)營(yíng)部門(mén)的負責人。委員會(huì )負責企業(yè)全面預算管理體系的政策研究、制度制定、預算審核、變更審批、咨詢(xún)建議等工作。預算管理委員會(huì )下設辦公室，設在財務(wù)部，由集團公司主管經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)導擔任主任，財務(wù)部主任兼任副主任，成員由各經(jīng)營(yíng)部門(mén)負責人組成，承擔委員會(huì )的具體工作。集團內各級核算機構建立同集團公司總部對應的全面預算管理機構，規模較小的分支機構可在體系健全的前提下縮減機構，但各項工作必須有專(zhuān)（兼）職人員負責。

　　下屬核算機構依照集團公司要求編訂的全面預算管理方案經(jīng)本級機構負責人簽署后報作為出資人的集團公司審批同意后生效，集團公司采取“從上到下、上下結合”方式編訂的全面預算管理方案經(jīng)集團公司總經(jīng)理簽署后上報出資人代表（國務(wù)院國資委）審批生效。不同層級的出資人的審批賦予了全面預算管理方案最高級別的權威，增強了對對應經(jīng)營(yíng)層的責任。同時(shí)，由于各級單位的主要領(lǐng)導崗位均被納入預算管理委員會(huì )及其辦公機構，全面預算的執行權利和責任也迅即被傳導至經(jīng)營(yíng)層的每個(gè)人員和所有經(jīng)營(yíng)環(huán)節。

　　在我集團的全面預算管理職責體系中，鑒于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的最基本單元為項目經(jīng)理部，是全面預算管理的具體執行機構，是全面預算管理的成本中心和利潤創(chuàng )造中心，故集團要求所有項目經(jīng)理部在項目經(jīng)營(yíng)周期內分年度編制執行預算，這一舉措將全面預算管理的執行和實(shí)現責任切實(shí)落到了實(shí)處。

　　2、以戰略規劃為全面預算管理提供方向目標

　　集團公司的全面預算管理一般以年度為周期。每年年初，集團公司總經(jīng)理領(lǐng)導全面預算管理委員會(huì )按照集團發(fā)展戰略規劃，依據國務(wù)院國資委對國有資本的資產(chǎn)保值增值和資產(chǎn)收益率等要求，結合企業(yè)行業(yè)趨勢、市場(chǎng)供求和集團及成員企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，確定年度營(yíng)業(yè)收入、訂單目標額、資產(chǎn)總額、利潤總額、產(chǎn)業(yè)結構、資產(chǎn)保值增值率和凈資產(chǎn)收益率、員工收入增長(cháng)率等宏觀(guān)戰略指標，并就全面預算管理包含的各項重要指標聽(tīng)取出資人和集團下屬機構負責人的意見(jiàn)，溝通協(xié)商后確定各級機構的重要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標。

　　全面預算管理委員會(huì )依據以上指標，確定集團全年的籌資規模、投資規模、成本規模、利潤規模及需配套的設備、人力、科技、信息等資源規模，并按照規定體例，編制成集團全面預算報告框架。該報告被下達到總部和各下屬機構，下屬機構結合自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展、產(chǎn)品服務(wù)及項目生命周期，在預算年度內以月為單位對本級單位的投資、籌資、成本、收益及所有要素進(jìn)行合理的分解安排。通過(guò)層層分解，集團公司的企業(yè)發(fā)展戰略規劃通過(guò)全面預算管理體系逐級貫徹至各層機構。

　　3、以資源配置為全面預算提供實(shí)施基礎

　　資源是企業(yè)再生產(chǎn)和持續發(fā)展的基礎，是全面預算管理體系的血液。全面預算管理就是對資源在一定時(shí)期內按時(shí)間為序的有序安排。編制全面預算管理方案時(shí)，集團公司預算管理委員會(huì )辦公室組織企業(yè)各部門(mén)圍繞總經(jīng)理確定的經(jīng)營(yíng)目標，從集團公司發(fā)展規劃出發(fā)，以投資、籌資、成本、利潤為中心，配比所需的財務(wù)、設備、人力、技術(shù)、信息、服務(wù)等資源，并經(jīng)過(guò)多輪協(xié)調，最終達成基于現實(shí)的企業(yè)的資源安排。

　　預算管理方案的資源配置要符合一致性、可控性、可靠性和創(chuàng )新性原則，即所有資源用益的經(jīng)營(yíng)方向、經(jīng)營(yíng)和利潤目標明確一致，預算體系項目和所需資源數量全面、匹配，資源基礎量考慮充足、留有余地，資源向新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)和高效業(yè)務(wù)傾斜并鼓勵創(chuàng )新。

　　在實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì )出現資源供給同實(shí)際需求不匹配的狀況。一方面，資源不足以支持集團發(fā)展規劃目標，集團公司通過(guò)在全面預算管理方案中增加籌資、購置、研發(fā)或招聘等對策，增加資源供應；另一方面，資源可能過(guò)多存在閑置，可通過(guò)在預算方案中增加新項目、擴展新業(yè)務(wù)、擴大經(jīng)營(yíng)規�；蛘呓o這些資源安排增值保值的路子。更應該注意的是，資源之間一般存在最佳的匹配比例，對全面預算管理的管理，實(shí)質(zhì)上更多的體現在對資源的優(yōu)化配比。

　　對資源的統一管理和優(yōu)化配置是實(shí)現全面預算管理目標的基礎�；�于這一認識，集團總部建立了統一的資源管理平臺，包括財務(wù)系統的資金集中管理平臺、大型設備和大宗物質(zhì)的集中采購平臺、跨機構的人力資源調配平臺、集團總部統一的技術(shù)服務(wù)平臺、集團總部統一的市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)支持平臺，通過(guò)這些平臺，依照全面預算管理方案，集團總部可以依照經(jīng)營(yíng)管理需要隨時(shí)對資源進(jìn)行最優(yōu)配置，各下屬機構也可以依據自身需要向集團總部申請資源下?lián)芎蜕辖�。這種方式既保證了執行全面預算所需的資源供給，又降低了資源使用的成本，提高了全面預算管理執行的靈活性。

　　4、以全程管控為全面預算提供運行保證

　　集團公司全面預算管理委員會(huì )辦公室、各獨立核算機構設立專(zhuān)（兼）崗位負責對全面預算管理方案的實(shí)施進(jìn)行管控。通過(guò)先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò )化電子信息系統，對全面預算的財務(wù)核心指標的管控可以達到實(shí)時(shí)化。整體的管控則依靠月、季和年度的全面預算管理執行快報制度完成。通過(guò)定期的對比，很容易發(fā)現執行與預計中存在的偏差。

　　對于偏差的管控，集團公司一般本著(zhù)實(shí)事求是，及時(shí)了解情況，分析原因，及時(shí)解決。對于客觀(guān)原因引起的執行變化進(jìn)行必要調整，以確�？偰繕说耐瓿�。對于主觀(guān)因素造成的執行偏差，及時(shí)提醒執行主體，幫助分析原因，調整工作方法，修正偏差至正常方向。

　　集團公司強調過(guò)程管控的全員、全額和全程性。“全員”是指管控全員、全員管控，每個(gè)崗位都參與到預算的執行，負有精準執行預算、關(guān)注相鄰預算環(huán)節以及及時(shí)反映預算執行困難、參與解決問(wèn)題的責任，自主成為過(guò)程管控的實(shí)施主體。“全額”是指全要素管控，即對籌資、融資、資金流動(dòng)以及與之相關(guān)的的銷(xiāo)售、生產(chǎn)、人工、設備等資源進(jìn)行管控，及時(shí)發(fā)現資源配置中不能滿(mǎn)足或超出實(shí)際所需的預算執行之處，予以動(dòng)態(tài)調整，降低成本。“全程”是指從預算方案發(fā)布到取得成果的全過(guò)程管控，通過(guò)企業(yè)信息系統，可以實(shí)現對預算執行的實(shí)時(shí)監督，及時(shí)發(fā)現和解決預算執行過(guò)程中出現的問(wèn)題，保證預算活動(dòng)按照預期進(jìn)行。

　　過(guò)程管控遇到的普遍難題是預算管理的硬約束和軟約束問(wèn)題。集團公司在執行中堅決貫徹預算執行的“剛性原則”。預算一經(jīng)上下溝通左右協(xié)調一致并經(jīng)過(guò)企業(yè)內部決策程序的確定，就是約束企業(yè)各項生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法則，必須嚴格執行。但由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的復雜多變性，預算的變更調整幾乎是不可避免的，集團公司建立了“例外原則”及相應的預算調整制度，超過(guò)一定幅度變更的預算按照例外事項進(jìn)行管理，要求參照制定預算程序辦理變更手續，以保持預算的靈活性。比如對于執行預算低于計劃預算10%的，必須提交分析該報告和整改，按照全面預算管理方案報批程序重新審核批準。

　　5、以考核激勵為全面預算管理提供執行手段

　　集團公司非常重視對全面預算管理執行情況的考核，嚴格按照全面預算設定的指標和考核辦法對相關(guān)執行主體和人員進(jìn)行獎懲激勵。對于執行中出現的特殊情況，則由預算管理委員會(huì )會(huì )同集團公司業(yè)績(jì)考核委員做出針對性分析，做出令人信服的考核結果。

　　對執行過(guò)程中出現的偏差，集團公司會(huì )充分考慮出現差異的客觀(guān)原因，根據實(shí)際情況對考核結果進(jìn)行適度調整，確�？己私Y果公平公正，真正發(fā)揮評價(jià)與激勵的作用。實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì )出現經(jīng)營(yíng)成果與預算偏離但大幅度好于預算指標的狀況，一般而言，集團公司也會(huì )做適當的負向激勵，以強調預算執行的嚴肅性。

　　綜上所述，在充分理解并良好整合企業(yè)架構、戰略規劃、資源條件、過(guò)程管理和激勵措等這些企業(yè)管理的重大問(wèn)題的基礎上，全面預算管理必將成為促進(jìn)和保障企業(yè)穩步持續發(fā)展的有力的綜合管理工具。