摘　要：公私合作融資方式是解決我國城市軌道交通建設資金不足、提高軌道交通運營(yíng)效率的有效途徑之一。介紹了城市軌道交通公私合作模式面臨的主要風(fēng)險和障礙，提出了軌道交通項目公私合作融資改進(jìn)的建設性意見(jiàn)。

　　關(guān)鍵詞：城市軌道交通，公私合作模式，投融資，風(fēng)險分析根據國家有關(guān)部門(mén)信息，“十五”期間國內用于軌道交通建設的投資將達2000億元。由于軌道交通造價(jià)高昂（地下線(xiàn)每公里5億元左右，地面線(xiàn)每公里2億元左右），籌集建設資金成為制約軌道交通發(fā)展的首要障礙。近年來(lái)公私合作（Public PrivatePart nerships，簡(jiǎn)為PPP）模式在國外基礎設施領(lǐng)域成功運作，逐漸引起國內的廣泛關(guān)注。將PPP模式引入我國軌道交通領(lǐng)域，實(shí)現投資多元化，引入市場(chǎng)競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會(huì )服務(wù)價(jià)格，將有力地促進(jìn)國內軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。

　　1、城市軌道交通建設中引入PPP模式的意義

　　PPP即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。合作各方參與某個(gè)項目時(shí)，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風(fēng)險。項目所在國政府或者所屬機構，與項目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間相互協(xié)調并在項目建設中發(fā)揮作用。其中政府的公共部門(mén)與私人參與者以特許權協(xié)議為基礎，進(jìn)行合作。PPP代表的是一個(gè)完整的項目融資的概念，它的組織形式非常復雜，既可能包括營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能有公共非營(yíng)利性組織（如政府）。

　　PPP融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的項目融資方案相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來(lái)的影響卻是巨大的。具體來(lái)說(shuō)，PPP融資方式具有以下優(yōu)勢：

　　1）PPP組織機構的設置形式可以盡早確定哪些項目可以進(jìn)行項目融資，并可以在項目的初始階段更好地解決項目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險分配。

　　2）PPP模式中的民營(yíng)機構以實(shí)現盈利為目的，他們必會(huì )將最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給消費者，這才能贏(yíng)得顧客。

　　3）PPP模式可以使參與公共基礎設施項目融資的私人企業(yè)在項目的前期就參與進(jìn)來(lái)，有利于利用私人企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗。采用PPP方案，可以使有意向參與項目建設的私人企業(yè)與項目所在國政府或有關(guān)機構在項目的論證階段共同商討項目建設過(guò)程中所采用的技術(shù)方案，從而有可能采用較新的研究成果。

　　4）在PPP融資模式下，有意向參與公共基礎設施項目的私人企業(yè)可以盡早和項目所在國政府或有關(guān)機構接觸，可以節約投標費用，節省準備時(shí)間，從而減少最后的投標價(jià)格。

　　5）通過(guò)PPP融資模式，使得項目的參與各方重新整合，組成戰略聯(lián)盟，對協(xié)調各方不同的目標起到了關(guān)鍵性作用。

　　6）在PPP方式下，將項目的設計、建造、營(yíng)運和管理等有效地結合起來(lái)，并且可以及時(shí)籌集到所需的資金，提高項目執行的效率。

　　2、城市軌道交通PPP項目風(fēng)險分析

　　城市軌道交通項目PPP的風(fēng)險是以下列原則為基礎在公共部分和私人部分間進(jìn)行分配的：有利于對可能發(fā)生的事故風(fēng)險進(jìn)行最佳控制和處理；有利于對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行最好的管理；有利于最快地輸送轉移這種風(fēng)險；有利于對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行最好的保全；有利于最大限度承受風(fēng)險；有利于降低項目的成本。

　　城市軌道交通PPP項目在實(shí)施過(guò)程中，也存在一系列的不確定因素，面臨許多風(fēng)險，有些甚至關(guān)系到PPP項目的成敗。

　　2.1 共部分風(fēng)險特許權經(jīng)營(yíng)的公共部分的典型風(fēng)險可分為外部和內部風(fēng)險。

　　2.1.1 項目外部風(fēng)險項目外部風(fēng)險是指超出特定項目，不僅在PPP項目的基礎要素里面是不可控制的，而且影響PPP協(xié)議的一些風(fēng)險。他們通常在項目之外，包括政治、法律和環(huán)境等對特許權合同的影響。這些風(fēng)險是管理者或發(fā)起人無(wú)法控制的，也不能通過(guò)契約再次分配，因此，通常被留存在發(fā)起人那里。

　　影響項目外部的風(fēng)險主要表現在以下方面：

　�。�1）東道國和地區風(fēng)險———國家和地區的穩定性，包括征用國有化資產(chǎn)的強制拍賣(mài)、加征通行稅或提高關(guān)稅水平、增加稅收和使用費、匯回本國利潤、政府更替、財政政策的變化、國家和地區逐漸增加的現行基礎設施的債務(wù)等級；現行法律體制的穩定性，即在特許權時(shí)期法律的變革、社會(huì )沖突、全國性的或地方的法律不一致、進(jìn)口和出口的規則變化、公司法的變更、標準和規格的變化、商法方面的負債和所有權法令的改變等。

　�。�2）特許權協(xié)議———特許權協(xié)議的型式，特許權周期，在同意特許權方面的延期，主體價(jià)格的設定，公眾的質(zhì)詢(xún)，授權清單，特許權的委托事項，特許權的獨占，來(lái)自現行的設備競爭等；法定權利義務(wù)的改變，供應協(xié)議的變化，糾紛的解決等。

　�。�3）市場(chǎng)風(fēng)險———對設備需求方面的改變，原料和耗材成本的增加，經(jīng)濟低迷，產(chǎn)品的質(zhì)量，用戶(hù)支付政策的社會(huì )可接受性和消費者對通行稅的抵制等；壓力團體的影響，外部因素對運作的影響，環(huán)境的沖擊效果，環(huán)境改造的承諾等。

　�。�4）貨幣流通風(fēng)險———收入貨幣的可兌換性，匯率變動(dòng)，貨幣貶值。

　�。�5）自然生態(tài)因素風(fēng)險———瘟疫和疾病，土地環(huán)境，不利的天氣情況，物質(zhì)障礙，在特許權期間的社會(huì )生態(tài)學(xué)方面的改變等。

　　2.1.2 項目?jì)炔匡L(fēng)險項目的內部風(fēng)險是那些可以在PPP項目中被控制的要素。這些風(fēng)險在一個(gè)項目中能通過(guò)一定的協(xié)議分配給項目合伙人或按成本價(jià)格轉移出去或者被保險�；�礎設施項目的基本風(fēng)險主要有技術(shù)風(fēng)險、履行合同的風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。項目?jì)仍诘娘L(fēng)險通常包括：需求/收入風(fēng)險———政府可能承擔一些收入風(fēng)險，如果政府提供PPP項目收入支持擔保，當交通量低于協(xié)議的預測值時(shí)，為了確保項目發(fā)展，政府將需給予一定的支持技術(shù)風(fēng)險（設計和建造）———公共部分可能留存從政府取得法定的土地和同意建造與運營(yíng)許可的風(fēng)險，技術(shù)風(fēng)險一定會(huì )被轉移到建設者那里責任風(fēng)險—地方或國家政府可能承擔那些在運營(yíng)的設備被毀壞或侵害的責任風(fēng)險財政風(fēng)險———政府如何提供包括軟貨款、擔保和免稅期等財務(wù)政策。

　　2.2 私營(yíng)部門(mén)風(fēng)險PPP的特許權風(fēng)險將會(huì )由不同的投資人分擔，如發(fā)起人和分包商之間透過(guò)契約轉移部分風(fēng)險。

　　PPP項目的私營(yíng)部門(mén)內在風(fēng)險主要表現在：

　�。�1）建造與設計風(fēng)險———設備和資源的可用性，勞資關(guān)系，質(zhì)量，工作技藝，傷害，建造周期，延期，建造程序，建造技術(shù)，工期，工程造價(jià)，保險，債券，無(wú)償債能力，設計欠缺，設計壽命，信息的有效性，規格和標準的結合點(diǎn)，在建造期間的設計變更，以及由于項目需求導致的設計兼容性選擇等。

　�。�2）科技風(fēng)險———新技術(shù)的提供，作為在現行的科技方面的改變，開(kāi)發(fā)費用等。

　�。�3）運作維護風(fēng)險———運營(yíng)環(huán)境，原料供給，能源，設備性能，操作車(chē)間，由于傷害或疏忽造成的操作中斷，消耗品，經(jīng)營(yíng)方法，操作設備方法，運營(yíng)管理模式，擔保，營(yíng)業(yè)成本的估計，節約資源的有效性，維護制度，關(guān)聯(lián)設備的兼容性等。

　�。�4）貸款與回收風(fēng)險———貸款的型式和來(lái)源，貸款的有效性，貸款周期，固定支付，現金流轉折點(diǎn)，貼現率，回報率，支付計劃，維修貸款的成本，備用貸款，資產(chǎn)負債比率，現有債務(wù)，契約，流通資金貸款等。

　�。�5）需求風(fēng)險———需求和成長(cháng)數據的正確性，對付增加需求的能力，在特許權時(shí)期結束后，現行設備與需求的聯(lián)系等。

　�。�6）利息與通行稅（費）風(fēng)險———利率的形式，現有利率，利率的變更，庇護費，征收水準，貨幣收入，關(guān)稅規則差異，管制費，獲得或支付報酬等。

　�。�7）公平風(fēng)險———制度上的支持，繼續分配，報價(jià)的權益型式，股息支付的時(shí)間和數量等。

　　3、軌道交通PPP模式面臨的主要問(wèn)題和障礙

　　1）地方政府對項目失去控制在軌道交通一些PPP的運作模式中，民營(yíng)機構從設計、建造到運營(yíng)管理都是主要的承擔者，政府對項目的控制主要體現在政府和民營(yíng)機構的一攬子合作協(xié)議中。在現實(shí)操作中，如果民營(yíng)機構缺乏誠信和道德，蓄意欺騙政府部門(mén)，就有可能發(fā)生政府對公共項目短期或長(cháng)期失去控制的局面。因此，在PPP中，地方政府必須要在合作條款中對控制項目服務(wù)標準等內容予以嚴格規定。

　　2）政治風(fēng)險在一些地區，地方政府領(lǐng)導和企業(yè)都對PPP很不了解，缺乏有關(guān)知識和經(jīng)驗。這時(shí)如果貿然與外面的民營(yíng)機構進(jìn)行PPP合作，就有可能出現很?chē)乐氐捻椖匡L(fēng)險問(wèn)題。這種公共項目一旦出現問(wèn)題就會(huì )引發(fā)一定的政治風(fēng)險。

　　3）公共利益可能受到損害私有企業(yè)的利益在于保證自己的投資回報率，這可能會(huì )與公共的利益相矛盾，如軌道交通環(huán)境的污染問(wèn)題。如果PPP的結構條款設計得不合理，有可能引起整個(gè)項目的服務(wù)質(zhì)量或經(jīng)營(yíng)效率的降低。比如，地方政府在設計收費方式和比例時(shí)，若設計標準不當，使民營(yíng)機構達不到項目的收益率甚至虧損，其運作的積極性將直接影響項目的服務(wù)水平和經(jīng)營(yíng)效率，最終損害到公共的利益。

　　4）勞工問(wèn)題在國外，地方政府對PPP中的勞工問(wèn)題非常關(guān)注。城市軌道交通是大型公共項目，建設和運營(yíng)都會(huì )使用大量的人力，如何保證在民營(yíng)機構的運營(yíng)管理上不發(fā)生損害員工利益的問(wèn)題就變得很重要。

　　5）技術(shù)問(wèn)題PPP在技術(shù)上還存在許多問(wèn)題，如很難在軌道交通項目開(kāi)始之初準確估計客流需求量、收費標準、通貨膨脹率、匯率等，進(jìn)而影響收入的估計。這將使特許經(jīng)營(yíng)權者可能無(wú)法用足夠的收入來(lái)補償成本，更不可能贏(yíng)利。此外，如果政府對特許經(jīng)營(yíng)權者不提供一定投資回報的保證，則可能陷入嚴重的債務(wù)危機中。

　　6）政府擔保問(wèn)題為了減少和消除未來(lái)不確定現金流的風(fēng)險，在一些軌道交通PPP形式中，政府可能會(huì )被要求以財務(wù)擔保的方式承擔一部分項目風(fēng)險，如稅收優(yōu)惠、債務(wù)分擔、收益保證、競爭限制等。這樣做的后果可能會(huì )扭曲自由市場(chǎng)的效果和效率。

　　法制障礙目前我國法律法規不夠完善，缺乏規范化的合同文本。就拿BOT來(lái)說(shuō)，我國政府關(guān)于引進(jìn)外資、利用BOT模式進(jìn)行項目融資的政策依據是1995年8月由國家計委、電力工業(yè)部、交通部頒布的《關(guān)于試辦外商特許權項目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，但至今尚未制定正式的有關(guān)項目融資的法律法規。如果在項目實(shí)施中，涉及到《通知》中沒(méi)有明確規定的內容，那么，只能以國家相關(guān)的法律或者根據國際上的一貫做法作為判斷依據。因此，如果未來(lái)我國基礎設施建設要利用BOT模式融資，那么就迫切需要制定相關(guān)的發(fā)展政策、實(shí)施規劃和具體程序，涉及到整個(gè)項目的全過(guò)程，還需要一個(gè)規范化的合同文本。沒(méi)有這些配套的法律環(huán)境和技術(shù)支持，BOT模式具體操作起來(lái)難度很大。

　　人才障礙我國現有的人才儲備不足，缺乏通曉法律、經(jīng)濟和工程管理知識的綜合性人才，尤其缺乏熟悉國際工程建設管理的專(zhuān)業(yè)人才，同時(shí)也缺少專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)服務(wù)公司。在人才問(wèn)題未能很好地解決時(shí)，進(jìn)行BOT融資工作的困難是比較大的，在實(shí)際工作中也容易造成失誤，給國家帶來(lái)不必要的損失。

　　4、結語(yǔ)

　　隨著(zhù)我國經(jīng)濟的發(fā)展，國外的一些大企業(yè)和財團必然以PPP模式更多地參與中國的基礎設施建設，城市軌道交通行業(yè)也不可避免地會(huì )遇到私有經(jīng)濟的參與，政府和有關(guān)部門(mén)應當迎合這種合作的大趨勢，并做好相應的工作。

　�。�1）認真研究政府在城市軌道交通公共基礎設施建設中扮演的角色，學(xué)習PPP模式在國外的成功運用案例，在我國的軌道交通建設中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規范。在這個(gè)過(guò)程中，政府應當在國家政策上給予鼓勵和支持。

　�。�2）在軌道交通PPP項目中，各參與方操作上的規范是保證項目成功的關(guān)鍵。政府應當出臺相關(guān)的法規程序。其中涉及到國際間的項目融資，政府更應在立法制度上迅速完善我國投融資法規，以適應這一形勢的發(fā)展。

　�。�3）在未來(lái)軌道交通以PPP為代表的新型項目融資中，在吸引國際大企業(yè)和財團的同時(shí)，要充分考慮國內有實(shí)力的企業(yè)參與。因為國內企業(yè)在許多方面比國際企業(yè)更有優(yōu)勢，在操作和協(xié)調上更容易，而且風(fēng)險相對較小。