在我國，由政府頒發(fā)的企業(yè)資質(zhì)充當了“工程總承包”的第三方認證，它是對企業(yè)能力的認證書(shū)，建設市場(chǎng)的準入證，同時(shí)又是規范建設市場(chǎng)的重要制度。我國工程總承包和企業(yè)資質(zhì)管理工作在全國推行至今已經(jīng)20多年了，為促進(jìn)行業(yè)的健康有序發(fā)展， 期間經(jīng)歷了多次變革。加入WTO和日益融合的國內外建設市場(chǎng)對我國工程承包商的“承包”能力提出了更高的要求，因而要求我國建設行業(yè)企業(yè)資質(zhì)制度適應新時(shí)期的變革。

　　工程總承包的界定

　　工程總承包是項目業(yè)主為實(shí)現項目目標而采取的一種承發(fā)包方式，具體是指從事工程項目建設單位受業(yè)主委托，按照合同約定對從決策、設計到試運行的建設項目發(fā)展周期實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。在國際上，并不是任何一種將工程項目建設過(guò)程中的兩個(gè)以上的階段交給一個(gè)組織承擔的方式都是工程總承包，如，美國的設計建造協(xié)會(huì )（DBIA）對總承包的定義為： 設計-建造（Design-Build， 以下簡(jiǎn)稱(chēng)為DB） 模式， 也稱(chēng)為設計-施工（Design-Construct） 模式或單一責任主體（ Single Responsibility） 模式。在這種模式下， 集設計與施工方式于一體， 由一個(gè)實(shí)體按照一份總承包合同承擔全部的設計和施工任務(wù)。這里的DB 模式包含EPC（Engineering， Procurement， construction ）總承包模式。

　　由此可見(jiàn)，只有所承包的任務(wù)中同時(shí)包含設計和施工，才能被稱(chēng)之為工程總承包，設計階段可以從方案設計、技術(shù)設計或施工圖設計開(kāi)始，單獨的施工總承包或采購+施工總承包、采購+設計總承包都不在總承包范圍之列。國際上通用的工程總承包模式的承發(fā)包范圍比較見(jiàn)表1.

　　發(fā)達國家對工程總承包的資質(zhì)管理

　　國外承擔項目總承包的組織形式

　　國外承擔項目總承包的組織機構一般由兩種形式，一種是永久組織，即永久性的經(jīng)濟實(shí)體，包括以施工企業(yè)為主導的總承包實(shí)體和以設計企業(yè)為主導的總承包實(shí)體；一種是臨時(shí)性的組織，即針對一個(gè)具體的項目，由若干個(gè)設計單位和施工單位組成的臨時(shí)性聯(lián)合體組織 ，如圖1所示。

　　對工程總承包組織的資質(zhì)管理

　　在資質(zhì)管理方面，國外一般沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對項目總承包單位規定資質(zhì)等級，永久性的總承包單位本來(lái)就很少，大多是臨時(shí)組建的項目總承包聯(lián)合體組織，政府主管部門(mén)一般只規定和審查企業(yè)的設計方面和施工方面的資格，主要看專(zhuān)業(yè)人士和技術(shù)方面的力量情況。一個(gè)組織，不管是臨時(shí)性的還是永久性的，只有同時(shí)具備設計方面的資格和施工方面的資格就可以進(jìn)行項目總承包。

　　對設計或施工資質(zhì)的管理，主要分兩類(lèi)，一類(lèi)是以歐美國家為代表，沒(méi)有政府定級制度， 側重自由競爭，主要靠市場(chǎng)交易主體的相互制約和個(gè)人資質(zhì)的管理；一類(lèi)是以日本為代表，對參與政府工程的企業(yè)實(shí)行分級，業(yè)績(jì)優(yōu)良的企業(yè)允許申報，建設省考核并審批其資格。

　　我國工程總承包及其資質(zhì)制度的發(fā)展

　　分別以設計和施工為主體發(fā)展

　　改革開(kāi)放初期。建設領(lǐng)域開(kāi)始嘗試工程承包和組織方式的變革，1982年，原化工部對江西氨廠(chǎng)改尿素工程實(shí)行第一個(gè)以設計為主體的工程總承包試點(diǎn)；1984年，原國家計委在總結原化工部工程總承包經(jīng)驗的基礎上，將工程總承包納入了國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問(wèn)題的暫行規定》（國發(fā)[1984]123號），明確提出了對項目建設實(shí)行全過(guò)程總承包的要求。

　　20世紀80年代后期。1987年國家計委等五部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于批準第一批推廣魯布革工程管理經(jīng)驗試點(diǎn)企業(yè)有關(guān)問(wèn)題的通知》。此后，原國家計委、建設部等部委相繼下發(fā)文件，要求在設計、施工企業(yè)組建開(kāi)展工程總承包試點(diǎn)，并先后批準了94家工程總承包試點(diǎn)企業(yè)，指出“試點(diǎn)企業(yè)可對工程項目實(shí)行設計、采購、施工全過(guò)程的總承包”。

　　20世紀90年代。1992年，建設部頒發(fā)了《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規定》，第一次通過(guò)行政法規把工程總承包企業(yè)規定為建筑業(yè)的一種企業(yè)類(lèi)型，同時(shí)頒發(fā)了《設計單位進(jìn)行工程總承包資格管理的有關(guān)規定》，對設計單位進(jìn)行工程總承包資格問(wèn)題做出了規定；次年頒發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展工程總承包資質(zhì)就位工作的通知》；1997年11月，我國頒布了《中華人民共和國建筑法》，提倡對建筑工程進(jìn)行總承包，并規定從事建筑活動(dòng)的主體取得相關(guān)資質(zhì)等級后才可在其范圍內從事建筑活動(dòng)；1999年8月，建設部印發(fā)了《大型設計單位創(chuàng )建國際型工程公司的指導意見(jiàn)》（建設[1999]218號），先后有560家設計單位領(lǐng)取了甲級工程總承包資格證書(shū)。

　　設計、施工一體化發(fā)展

　　為適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展和加入世界貿易組織后國際工程總承包的需要，2003年建設部印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見(jiàn)》（建市［2003］30 號文），規定凡是具有勘察、設計資質(zhì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)都可以在企業(yè)資質(zhì)等級許可的范圍內開(kāi)展工程總承包業(yè)務(wù)。

　　為打破設計與施工的分類(lèi)界線(xiàn)，使設計施工成為一體，建設部2006年頒發(fā)了四個(gè)設計與施工專(zhuān)項資質(zhì)標準——《建筑智能化工程設計與施工資質(zhì)標準》、《消防設施工程設計與施工資質(zhì)標準》、《建筑裝飾裝修工程設計與施工資質(zhì)標準》和《建筑幕墻工程設計與施工資質(zhì)標準》。

　　為引導企業(yè)成為技術(shù)含量高， 融資能力強， 管理水平高的龍頭企業(yè)，2006年建設部先后頒布了修訂后的《建設工程勘察設計資質(zhì)管理規定》和《施工總承包企業(yè)特級資質(zhì)標準》。

　　在國家政策支持下，近年來(lái)工程總承包市場(chǎng)逐漸擴大；境外工程總承包項目經(jīng)營(yíng)額大幅增長(cháng)。

　　我國企業(yè)資質(zhì)管理存在的問(wèn)題

　　盡管近幾年我國工程總承包發(fā)展較快，但從我國工程總承包的發(fā)展歷程來(lái)看，我國培育工程總承包市場(chǎng)的相關(guān)制度、措施還存在著(zhù)許多不足，在某些方面甚至制約了工程總承包的發(fā)展。

　　資質(zhì)管理按行業(yè)及行政職能部門(mén)分割，總承包企業(yè)“畫(huà)地為牢”

　　我國工程總承包模式和承包企業(yè)的發(fā)展是分行業(yè)、分地區培育起來(lái)的，這就形成了資質(zhì)管理的相關(guān)行業(yè)部門(mén)的利益爭奪。

　　業(yè)務(wù)上的行業(yè)分割。盡管2007年我國新頒布了監理、勘察設計、施工等資質(zhì)標準及管理規定，但相比于舊規定，其管理思路還未真正跳出維持舊有秩序的窠臼，沒(méi)有脫離行業(yè)部門(mén)管理的桎梏，資質(zhì)管理沒(méi)有擺脫各部門(mén)的多頭管理，如施工特級資質(zhì)類(lèi)別由原來(lái)的12項減少為10項，10項中涉及鐵路、交通、水利、信息產(chǎn)業(yè)、民航等方面資質(zhì)，仍需由相關(guān)主管部門(mén)會(huì )同建設主管部門(mén)審核，這就為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。2007年的《規定》中85個(gè)類(lèi)別限定了企業(yè)只能在所申報的類(lèi)別中進(jìn)行建筑業(yè)務(wù)活動(dòng)，不同種類(lèi)的資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍和內容不同，不得相互逾越；同種資質(zhì)的企業(yè)只能在同類(lèi)業(yè)務(wù)范圍內進(jìn)行競爭，，而不能憑借自己的能力在整個(gè)建筑市場(chǎng)上自由選擇，嚴重制約了有活力企業(yè)的發(fā)展空間。

　　過(guò)程的部門(mén)切割。目前，中國的工程建設過(guò)程被人為地劃分為建設前期、建設期（勘察、設計、采購、施工）等不同階段，并分別由不同的政府主管部門(mén)實(shí)施管理。其中，建設前期由項目審批部門(mén)管理，工程勘察設計、施工、監理等由建設部門(mén)管理，但分別錄屬于建設部門(mén)內不同的職能部門(mén)，所有階段無(wú)一例外地實(shí)行資質(zhì)管理制度。根據我國招投標法，招標單位必須具有一定資格，因此，在這種體制下，按照新的《勘察設計資質(zhì)管理規定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規定》，可以承擔工程總承包任務(wù)的勘察、設計綜合資質(zhì)和施工特級資質(zhì)的企業(yè)在承擔設計-采購-施工或交鑰匙工程時(shí)，仍然面臨著(zhù)招標資格的問(wèn)題。

　　由于歷史延續和各行政部門(mén)利益而造成工程項目周期企業(yè)資質(zhì)各管一段，二十多年來(lái)，為推進(jìn)我國工程總承包企業(yè)的發(fā)展，雖歷經(jīng)變革，卻仍然不暢，造成工程總承包在我國發(fā)展的局限性。

　　政府越位，人為強化進(jìn)入壁壘，忽視市場(chǎng)作用

　　市場(chǎng)經(jīng)濟的行業(yè)壁壘應該主要是依靠激烈競爭建立起來(lái)的，即市場(chǎng)力量調控進(jìn)入門(mén)檻。在產(chǎn)業(yè)達到相當規模，自然壁壘就會(huì )使那些經(jīng)濟實(shí)力和技術(shù)水平達不到的企業(yè)不敢冒然進(jìn)人，更難以生存。

　　從二十世紀八十年代的資質(zhì)管理中重點(diǎn)培育“龍頭”工程總承包公司（集團）到2007年新出臺的施工特級資質(zhì)標準，人為強化了市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，如新標準的目標是把目前260多個(gè)特級企業(yè)壓縮為50個(gè)。我國資質(zhì)管理的基本思路是扶植大企業(yè)使其更強、更大，如取得施工總承包序列中某一類(lèi)別特級資質(zhì)的企業(yè)，在核發(fā)本類(lèi)別建筑業(yè)企業(yè)特級資質(zhì)證書(shū)的同時(shí)，核發(fā)某一相應行業(yè)的工程設計甲級資質(zhì)證書(shū)，從而為本類(lèi)企業(yè)承擔設計—施工總承包任務(wù)奠定了資質(zhì)基礎；同時(shí)，由于現行的一些資質(zhì)標準過(guò)高，限制了中小企業(yè)的發(fā)展，造成了轉包掛靠、弄虛作假屢禁不止。

　　顯然，在我國現行建筑市場(chǎng)上，首先是政府超越市場(chǎng)選擇企業(yè)，依靠行政指令在建筑市場(chǎng)供求雙方之間尋求平衡是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟運行規律。

　　管理權高度集中在政府部門(mén)，易造成權力尋租

　　企業(yè)資質(zhì)管理是對從事工程建設活動(dòng)的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的準入性審查，屬于行政許可法的調整范圍，是一種準入性的行政許可制度，屬于政府管制行為。有關(guān)資質(zhì)的申報、審批程序都是由政府部門(mén)或政府部門(mén)指定的機構負責，同時(shí)從資質(zhì)申請的受理、審查、管理、市場(chǎng)違規行為的處理等整個(gè)管理環(huán)節，政府主管部門(mén)都發(fā)揮著(zhù)主導作用，具有很大的權力。

　　資質(zhì)管理權高度集中在政府部門(mén)手里，許多管理的內容和程序、權限劃分等都是以部門(mén)規章、制度來(lái)規定，并由相關(guān)政府主管部門(mén)解釋和實(shí)施，透明度不強，政府的自由裁量權大，造成一些暗箱操作的現象嚴重，甚至有些行政機關(guān)將資質(zhì)審批作為權力“尋租”的一個(gè)手段。

　　對資質(zhì)管理制度相關(guān)建議

　　建立社會(huì )化和市場(chǎng)化機制，提供能力擔保

　　逐步建立由市場(chǎng)認定企業(yè)能力的機制。企業(yè)能力由市場(chǎng)第三方如工程擔保、質(zhì)量安全保險企業(yè)去認證，并通過(guò)權利義務(wù)的制衡來(lái)實(shí)現。發(fā)揮這一作用的第三方可以是工程擔保公司或質(zhì)量安全保險企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)為了追求自身利益最大化，風(fēng)險最小化，他們在為建筑業(yè)企業(yè)提供擔保、保險前，必定對企業(yè)進(jìn)行全面審查，包括企業(yè)的信用等級、生產(chǎn)、管理能力等。這樣，擔保、保險這類(lèi)市場(chǎng)主體在追求自身利益的同時(shí)實(shí)現了對建筑業(yè)企業(yè)能力的甄別。這種甄別不再是行政意義上的，而是市場(chǎng)主體對利益的追求使然。

　　應用信息技術(shù)，建立信息共享和公開(kāi)機制。我國建筑市場(chǎng)信用體系的網(wǎng)絡(luò )平臺和建筑市場(chǎng)監管系統已在部分地區開(kāi)始啟用，隨著(zhù)“統一的信用信息平臺、統一的信用評價(jià)標準、統一的信用法規體系、統一的信用獎懲機制”的建筑市場(chǎng)信用體系在我國全面展開(kāi)和信息共享、公開(kāi)機制的完善，建筑企業(yè)承擔工程項目信息、項目建設效果、信用等信息全面公開(kāi)，即可為業(yè)主方提供能力和信用查詢(xún)，從而弱化資質(zhì)管理的效應。

　　適應市場(chǎng)，完善法律制度，促進(jìn)聯(lián)合體的發(fā)展

　　工程總承包是項目業(yè)主為實(shí)現項目目標而采取的一種承發(fā)包方式，承包單位依據市場(chǎng)的需求進(jìn)行資源的優(yōu)化組合，圍繞某一項目組成設計—施工聯(lián)合體進(jìn)行項目總承包，這也是市場(chǎng)選擇的一種形式，這樣既可以做到企業(yè)間資質(zhì)互補，優(yōu)勢互補，增強總體的競爭能力；又能夠按照效益最大化的原則配置資源，從而為各方獲取較大的經(jīng)濟收益。日本、美國等國的建筑企業(yè)為了應對規模浩大、技術(shù)復雜、競爭殘酷的工程項目，往往結成企業(yè)聯(lián)合體聯(lián)手投標、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。

　　在未來(lái)市場(chǎng)上，共同經(jīng)營(yíng)項目的聯(lián)合體將與企業(yè)間的總分包結構模式同時(shí)存在。所以，在促進(jìn)工程總承包企業(yè)的發(fā)展時(shí)，不應對總承包企業(yè)的組建途徑進(jìn)行過(guò)多的限制，應積極探索有利于聯(lián)合體發(fā)展的法律和制度。

　　企業(yè)資質(zhì)簡(jiǎn)約化，增強企業(yè)競爭能力

　　我國由于歷史原因，現階段我國施工總承包特級10個(gè)類(lèi)別，一、二、三級資質(zhì)12個(gè)類(lèi)別， 分別對應于鐵路、電力、交通、市政、水利、礦山、冶金、石化等行業(yè)，資質(zhì)審批政出多門(mén)，造成市場(chǎng)按行業(yè)分割，導致建設力量重復設置，產(chǎn)業(yè)資源配置不合理。而美國除了房屋建設外，對土木工程的建設只分四類(lèi)，一是公路與高速公路，二是橋、隧道和高架路，三是管道、交通、電力、水和下水道，四是其它，分類(lèi)非常簡(jiǎn)明；新加坡只將工程分為五類(lèi)：建筑施工、建筑相關(guān)工程、機電工程、建筑維護、建筑材料供應。

　　上述這些類(lèi)別，就其工程的內容來(lái)說(shuō)，可以分解合并為建筑工程（含各類(lèi)工業(yè)建筑）資質(zhì)、土木工程資質(zhì)、各種專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和勞務(wù)資質(zhì)， 減少跨行業(yè)障礙，給企業(yè)發(fā)展留有較大的空間。