城市軌道交通建設是近年來(lái)城市基礎設施發(fā)展的重點(diǎn)。由于軌道交通造價(jià)高昂（地下線(xiàn)每公里5億元左右，地面線(xiàn)每公里2億元左右），籌集建設資金成為制約軌道交通發(fā)展的首要障礙。為了拓展資金來(lái)源，提高建設、運營(yíng)效率，一些國家或城市在傳統的“國有國營(yíng)”模式的基礎上對城市軌道交通的融資渠道、建設和運營(yíng)環(huán)節進(jìn)行了一定程度的改革，建立多種收益模式，不同程度地吸引社會(huì )投資，同時(shí)引入市場(chǎng)競爭機制，達到對地鐵項目市場(chǎng)化運作的目的。目前，中國已經(jīng)開(kāi)通城市軌道交通的有北京、上海、天津、廣州、長(cháng)春、大連、深圳、武漢、南京等9個(gè)城市，截止到2005年2月，中國投入運營(yíng)的城市軌道交通線(xiàn)路里程超過(guò)400公里，其中地鐵線(xiàn)路運營(yíng)里程約293公里�！笆�一五”期間預計各城市在軌道交通建設方面還將投資2000億元，2020年中國將有超過(guò)550公里的地鐵線(xiàn)，2050年，輕軌和地鐵線(xiàn)路總長(cháng)度將達2000公里。目前中國各大城市對軌道交通項目的建設需求強勁，但巨大的資金缺口卻限制了其發(fā)展，必須多渠道多方式地籌集資金，特別是要吸引民營(yíng)資本的進(jìn)入。近年來(lái)，PPP模式public―private―partnership，PPP，公共部門(mén)與私人企業(yè)合作）在國外基礎設施領(lǐng)域成功運作，逐漸引起國內的廣泛關(guān)注。將PPP模式引入中國軌道交通領(lǐng)域，實(shí)現投資多元化，引入市場(chǎng)競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會(huì )服務(wù)價(jià)格，將有力地促進(jìn)國內軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。

　　一、PPP模式的特點(diǎn)及作用

　　PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或對項目進(jìn)行投資的第三方組成股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。

　　PPP模式具有鮮明的特點(diǎn)：雙主體供給。表面看，PPP模式是私人部門(mén)生產(chǎn)公共產(chǎn)品并提供公共服務(wù)，政府支付產(chǎn)品和服務(wù)費用，是政府單一主體供給，但其非市場(chǎng)一次性買(mǎi)賣(mài)，是在和約期內，公共部門(mén)根據私人部門(mén)提供的服務(wù)質(zhì)量分期支付。本質(zhì)上，公共服務(wù)是在二者（公共部門(mén)與私人部門(mén)）長(cháng)期合作的前提下完成的�！罢�”“企”分開(kāi)。政府部門(mén)根據社會(huì )公眾的需要，從社會(huì )效益角度出發(fā)，站在中性的立場(chǎng)上處理公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的關(guān)系，是項目的發(fā)起人和管理者，同時(shí)又是標準的制定者和服務(wù)產(chǎn)品的接受者；私人部門(mén)擁有資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素，是生產(chǎn)和服務(wù)供給的專(zhuān)家。政企各盡所長(cháng)，互惠互利。代理運行機制。PPP公司通常自身并不具備開(kāi)發(fā)能力，在項目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，廣泛運用各種代理關(guān)系，且這種代理關(guān)系在投標書(shū)和合同中即加以明確。效率與公平相結合。私人部門(mén)資本目標明確，效率是其不懈的追求。私人部門(mén)會(huì )通過(guò)一切手段壓縮生產(chǎn)成本，提高利潤水平。在滿(mǎn)足公共部門(mén)服務(wù)質(zhì)量的前提下，實(shí)際上是提高了公共資源的配置效率。作為博弈一方的政府處于交易的強者地位，得到滿(mǎn)意服務(wù)后才付費，維護了公眾的公平利益。

　　PPP模式的作用主要體現在幾個(gè)方面，PPP模式主要根據項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。PPP模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個(gè)周期負責。PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無(wú)利可圖的公共基礎設施項目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資公共基礎設施項目的積極性。PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風(fēng)險的前提下，提高公共基礎設施服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與公共基礎設施的建設和運營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時(shí)雙方可以形成互利的長(cháng)期目標，更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。

　　二、PPP模式的目標及運作思路

　　PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私人部門(mén)參與基礎設施建設的綜合長(cháng)期合作的目標。

　　PPP模式是一個(gè)完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過(guò)程中的組織機構設置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏(yíng)利性企業(yè)和非贏(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成以“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動(dòng)相比更為有利的結果，其運作思路如圖1所示。參與各方雖然沒(méi)有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現了“帕雷托”效應，即社會(huì )效益最大化，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。

　　倫敦是世界上最早建成軌道交通系統的國家，其軌道交通的建設與管理模式比較典型。當前中國許多城市都在大力發(fā)展軌道交通，倫敦的一些經(jīng)驗值得借鑒。繼1984年頒布倫敦交通法案之后，倫敦通過(guò)競爭性招標首先讓私人公司參與公交服務(wù)業(yè)�，F在，倫敦所有的公共交通路線(xiàn)（包括服務(wù)水平）均由政府規劃，由私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)。在大多數情況下，所有的公交服務(wù)都按競爭性招標來(lái)簽訂為期3年的合同來(lái)運營(yíng)。軌道交通私有化改革也借鑒公交服務(wù)業(yè)的經(jīng)驗，實(shí)行招投標制度，引入有實(shí)力、講信譽(yù)、注重服務(wù)質(zhì)量的私人公司。

　　三、PPP模式與我國城市軌道交通建設

　　我國城市地鐵軌道交通建設已經(jīng)拉開(kāi)了PPP模式的序幕。2005年，北京地鐵建設進(jìn)入關(guān)鍵的一年，在規劃和上馬的項目中，“四號線(xiàn)”因與其他地鐵線(xiàn)建設模式有所不同而備受矚目。2005年2月，香港地鐵公司與北京市政府草簽北京地鐵四號線(xiàn)項目《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，揭開(kāi)了中國內地軌道交通建設PPP模式的序幕。協(xié)議規定，地鐵四號線(xiàn)的特許經(jīng)營(yíng)期為30年，項目總投資約153億元人民幣，其中70%由北京市政府出資。PPP合作公司注冊資本約15億元人民幣，地鐵公司和北京首創(chuàng )集團各占49%，北京市基礎設施投資有限公司占2%.PPP合作公司大約2/3的資金將采用無(wú)追索權銀行貸款。香港地鐵公司的資金投資約7.35億元。地鐵四號線(xiàn)引入PPP模式其意義不僅在四號線(xiàn)本身，它將成為北京基礎設施建設新模式的一個(gè)樣本。據統計，北京市交通基礎設施建設運營(yíng)市場(chǎng)1800億元的大餐，為國內外投資者提供了巨大的商機，尤其是地鐵線(xiàn)的建設吸引了10多家全球一流地鐵企業(yè)的眼球。

　　四、PPP模式在我國城市軌道建設應用中應注意的問(wèn)題

　　在城市軌道交通建設中運用PPP模式有利于解決建設資金短缺的瓶頸現象，因此有廣泛的前景，但由于PPP模式在中國還是新興模式，在應用中應注意以下幾點(diǎn)。

　　一是宣傳PPP模式的基本思想和運作程序。

　　其他國家已經(jīng)積累了一些PPP運作的經(jīng)驗，政府有必要倡導并組織相關(guān)的專(zhuān)家詳細研究別國、尤其是發(fā)達國家的經(jīng)驗并根據中國的情況加以利用。這些研究包括PPP模式的理論基礎、PPP的政策支持系統、實(shí)施PPP項目的組織機構、PPP項目的磋商過(guò)程及合同文本、風(fēng)險分擔機制、PPP項目評估、分行業(yè)的PPP案例研究、PPP的財務(wù)結構、PPP項目的監管和仲裁機制等等。積極學(xué)習和借鑒國外的城市軌道建設PPP項目和國內其他基礎設施建設的PPP模式的經(jīng)驗教訓，積極探索PPP項目在城市軌道建設中應用的可行性，并在我國的軌道交通建設中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規范。

　　二是加快政府角色轉變的步伐。

　　地鐵項目作為城市基礎設施的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是在具有自然壟斷特征的公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭機制，其實(shí)現的關(guān)鍵就是政府職能的合理定位和有效執行。傳統投融資模式是由政府部門(mén)以財政撥款或通過(guò)發(fā)行債券等形式投融資，并由國有企業(yè)進(jìn)行建設、經(jīng)營(yíng)和管理，這種國家包攬的投融資模式使得國家成為基礎設施項目惟一的投資主體、決策主體和經(jīng)營(yíng)主體，不僅容易出現決策的隨意性，難以保證基礎設施建設的效率和質(zhì)量，而且還造成普遍存在的“資金饑渴癥”。PPP模式中政府和私人企業(yè)是以特許權為基礎的合作關(guān)系，因而政府在城市軌道交通投融資中的角色需要改變。政府應由過(guò)去在城市軌道交通建設中的主導角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作，提供公共服務(wù)中的監督、指導以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，政府應對城市軌道交通建設的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng )新，以便更好地發(fā)揮其監督、指導作用，并扮演合作者的角色。

　　三是制定、完善現行法律法規。

　　PPP項目實(shí)際是在一系列政策法規文件和合約的約束下運行的。PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據，使雙方的談判有章可循且標準規范。但現階段中國尚沒(méi)有成文的關(guān)于PPP應用的法律法規。中國相關(guān)的法律法規出臺較早，其中大部分內容是針對BOT項目而不是針對PPP模式制定的，對于PPP項目運作過(guò)程中的諸多具體問(wèn)題（如特許授權的形式、特許授權文件與其他合同的關(guān)系、項目運作中的風(fēng)險管理等）均未涉足，因此國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與中國現行的法律、法規是相沖突的。同時(shí)，現行的法律法規的個(gè)別條款不支持政府為PPP項目融資提供的一些扶持措施，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔保等�？梢�(jiàn)，法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國發(fā)展的主要障礙。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護雙方利益。建立清晰的法律、法規制度，充分尊重法律的尊嚴，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。政府部門(mén)對PPP模式的最大支持應當體現在透明的、具有可預見(jiàn)性的、建立在合理法律框架上的監管實(shí)踐中。

　　四是放寬政府扶持政策。

　　PPP模式推廣并不意味著(zhù)政府完全退出基礎設施領(lǐng)域，不是簡(jiǎn)單“國退民進(jìn)”。在城市軌道交通的建設中，不僅要歡迎國際大型的私人企業(yè)和財團參與，也鼓勵國內一些有實(shí)力的私人企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。由于城市軌道建設投資大、周期長(cháng)、回報慢等特點(diǎn)，再考慮到各種風(fēng)險因素，使外商大多望而卻步。因此，政府應出臺優(yōu)惠的特許權政策，比如允許投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)及房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，讓投資者確實(shí)感到有利可圖，這樣才能真正吸引外資。由于中國某些政策對私營(yíng)經(jīng)濟還存在限制，在城市軌道交通基礎設施領(lǐng)域應用PPP模式很難使用條件優(yōu)惠的國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。因此，政府應放寬此方面的政策，并允許保險基金、社�；�金、住房基金等大型基金在基礎設施領(lǐng)域投資PPP項目。因為城市軌道交通基礎設施類(lèi)PPP項目投資周期長(cháng)，回報穩定，非常適合這些基金投資。放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善基礎設施投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。另外，政府部門(mén)作為PPP模式的一方，其管理方式和運行機制要適應這種變化。對建設項目，應注重采用合同管理這種與市場(chǎng)經(jīng)濟要求相適應、符合國際通行做法的經(jīng)濟手段。通過(guò)合同管理，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規模，達到投資效益和社會(huì )效益最優(yōu)。當經(jīng)濟活動(dòng)各方出現問(wèn)題或糾紛時(shí)，主要依靠經(jīng)濟或法律手段而不是行政干預來(lái)解決。增強服務(wù)意識，建立各相關(guān)部門(mén)之間并聯(lián)式的項目管理模式，超前做好項目選址、投融資方案、規劃設計條件、土地供應等方面的工作，對項目起導向作用，使改革的成果落到實(shí)處。

　　五是加強人才培養。

　　PPP模式操作復雜，需要懂經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)等各方面的人才。中國在工程建設領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例進(jìn)行工程項目管理的人才。因此要著(zhù)重加強人才的培養，培養復合型、開(kāi)拓型人才，增強民營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。