一、引言

　　長(cháng)期以來(lái)，政府投資項目是由政府及其相關(guān)職能部門(mén)依靠其特有的行政權利和職能來(lái)管理和運作。政府作為政府投資項目的業(yè)主，對政府投資項目從投資決策、資金調撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用全過(guò)程實(shí)施直接管理的模式。這種管理模式的特征是行政力量在經(jīng)濟運行與資源配置中起主導作用，它追求投資規模，忽視投資效益；注重進(jìn)度，輕視質(zhì)量；著(zhù)重投資總量，忽略投資結構。

　　20年來(lái)，我國政府投資建設的決策者和學(xué)者們在經(jīng)濟發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機制和更好的運作方法來(lái)改善政府在政府投資建設領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率，早期要求按基本建設程序來(lái)管理政府投資建設，后來(lái)又到推行招標投標、工程監理、項目業(yè)主制、項目資本金制等一系列項目管理制度。盡管改革不斷深化，但政府投資建設的低效率問(wèn)題一直沒(méi)有從根本上得到解決，在實(shí)踐中人們發(fā)現，我們在政府投資建設領(lǐng)域中未能有效進(jìn)行項目政府管理模式的改革或者說(shuō)是忽略了這方面的改革，致使我國政府投資建設管理領(lǐng)域的諸多改革達不到預期的效果。由于在政府投資建設工程管理中，責、權、利劃分不清楚，有關(guān)的監管體系也沒(méi)有能夠完善起來(lái)，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監管，再加上非經(jīng)營(yíng)性政府投資建設工程的實(shí)施單位又不用承擔任何風(fēng)險，形成了業(yè)主行為的不規范現象嚴重，并且已成為建筑市場(chǎng)秩序混亂的一個(gè)重要根源。因此，要提高政府投資項目的投資效益，必須深入研究適合的政府投資項目管理模式，這是迫在眉睫的重大問(wèn)題。

　　二、我國現行的政府投資項目管理現狀

　　1.傳統的政府投資項目管理模式弊端突出且占據主導地位

　　我國政府投資項目的管理過(guò)去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部/籌建處/基建辦來(lái)實(shí)施項目工程管理，這些基建班子一般屬臨時(shí)籌組，存在人員專(zhuān)業(yè)水平偏低、工作不夠規范等問(wèn)題、基本上只有一次性教訓形不成二次經(jīng)驗而造成社會(huì )資源反復浪費，但在計劃經(jīng)濟時(shí)期因不存在成熟的工程咨詢(xún)業(yè)，無(wú)法求得社會(huì )化/市場(chǎng)化的管理服務(wù)，建設單位自搭班子來(lái)做項目管理往往也是無(wú)奈的選擇。在這種情況下，政府投資項目的管理呈現出分散化、臨時(shí)性和自營(yíng)性的基本特征。

　　2.建設的組織實(shí)施與工程成果使用單位不分清

　　目前，項目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當業(yè)主，致使投資失控，“三超”現象大量存在。由工程項目建成后的使用者擔當工程項目的建設管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責、權、利的統一問(wèn)題。但在政府投資項目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔了投資風(fēng)險，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設中，擅自擴大規模，提高建設標準，甚至故意搞釣魚(yú)工程。尤其是對于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項目，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權，貪污腐敗，擾亂了建設市場(chǎng)的正常運行。

　　3.缺乏統一的管理制度和規則

　　目前國家和地方基本沒(méi)有針對政府投資項目的管理制度，各個(gè)城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。雖然國家制定有《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要對象都是涵蓋了更大的范圍。對政府投資項目的管理體制也不統一。因此，各地基本上是根據自己的需要來(lái)確定政府投資項目如何來(lái)管理。以城市基礎設施建設管理為例，有的城市政府投資項目是以政府直接管理為主，有的城市是設一事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責范圍又有不同，有的公司是投融資、建設為一體的，有的公司則是專(zhuān)司建設工程管理。政府投資項目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門(mén)來(lái)看，大部分在建設行政主管部門(mén)，一些在計劃部門(mén)，同時(shí)也還分散在如土地行政管理部門(mén)、城建部門(mén)、水利、交通部門(mén)等多個(gè)部門(mén)。

　　4.政府管理部門(mén)對政府投資項目投資監控不力

　　對于政府投資項目而言，最為主要的問(wèn)題是政府投資項目的虛置。政府投資項目業(yè)主一般是管理委員會(huì )。管理委員會(huì )一般由財政、計委、建委和其它相關(guān)政府部門(mén)組成。雖然許多政府部門(mén)都參與了項目的管理，但是沒(méi)有一個(gè)部門(mén)承擔投資主體的全部責任，從屬于的項目建設單位沒(méi)有獲得真正的法人地位，也無(wú)須對國有投資的效果和風(fēng)險負責，政府投資責任虛化。政府投資項目管理機構可能既負責項目的組織實(shí)施，又行使建設市場(chǎng)監管的職責，這無(wú)異于運動(dòng)員與裁判二任一身，會(huì )造成對政府投資項目監管不力的局面，一些有關(guān)建設市場(chǎng)和建設管理的法律法規對政府投資項目缺乏約束力。

　　三、改革我國政府投資項目管理的對策

　　許多城市已經(jīng)意識到對于政府投資項目改革問(wèn)題的必要性和緊迫性，已經(jīng)在著(zhù)手進(jìn)行改革，改革的趨勢是專(zhuān)業(yè)化的集中管理。很多城市政府有關(guān)管理部門(mén)、業(yè)主、現行政府投資管理機構對于原有政府投資項目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快政府投資項目改革的步伐。而且有些城市已經(jīng)在著(zhù)手進(jìn)行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點(diǎn)是一致的，即對政府投資工程實(shí)行專(zhuān)業(yè)化統一管理，按照“投資、建設、監管、使用”分離的原則，建立職責明確、制約有效、科學(xué)規范的政府投資工程管理運作機制，提高投資效益和管理水平。

　�。�1）采用國際通用的政府管理投資項目的模式，逐步限制政府投資項目的業(yè)主委員會(huì )臨時(shí)組建自設的工程管理機構管理項目的作法，改為委托專(zhuān)業(yè)的工程管理、咨詢(xún)、監理公司代行項目的管理。在這方面可參考90年代初國內通過(guò)政府立法限制業(yè)主單位自行監理項目，逐步推行工程項目監理制并取得墓本成功的經(jīng)驗，這樣做既可使政府投資的重點(diǎn)項目使用社會(huì )化工程管理服務(wù)提高管理水平，也可促進(jìn)國內工程咨詢(xún)公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，使國內工程咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)在需求與有效供給兩個(gè)方面都得到發(fā)展并相互促進(jìn)。

　�。�2）充分依靠專(zhuān)業(yè)人士和中介組織

　　政府的專(zhuān)業(yè)管理機構本身就主要是由建筑師、項目師、合同律師等專(zhuān)業(yè)人士構成；另一方面，政府除了自身對項目進(jìn)行管理外，一般都要按照規定的程序選擇和委托相應的項目咨詢(xún)公司來(lái)管理，政府實(shí)施監督。同時(shí)，所有的重要技術(shù)環(huán)節都應有專(zhuān)業(yè)人士把關(guān)，項目中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責任應非常明晰，這些專(zhuān)業(yè)人士在政府的嚴格管理之下或由專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)會(huì )組織進(jìn)行注冊。由于專(zhuān)業(yè)人士的風(fēng)險責任制度、無(wú)限經(jīng)濟責任和責任保險制度的約束，形成整個(gè)項目咨詢(xún)行業(yè)人員必須向政府負責、向業(yè)主負責的運行機制，調動(dòng)起專(zhuān)業(yè)人士和機構的責任心，使他們成為項目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項目的負擔，也有利于投資目標的實(shí)現。

　�。�3）建立完善的政府投資項目監督體系

　　我國目前對政府投資項目的監督部門(mén)非常龐雜，包括紀檢、監察、審計、財政、計委以及建設等有關(guān)部門(mén)的各種機構，這么多的黨政機構都去監督政府投資管理，容易帶來(lái)職責難分清、工作難協(xié)調的問(wèn)題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現有的監督體系，加強協(xié)調工作，然后還應學(xué)習國外的成功經(jīng)驗，建立并強化人大及公眾的監督，使政府投資項目真正成為“陽(yáng)光下的行動(dòng)”，發(fā)揮其應有的效益。

　�。�4）營(yíng)造政府、社會(huì )組織和公民積極互動(dòng)的協(xié)作機制

　　改革使政府、社會(huì )組織和公民各自的角色定位產(chǎn)生了變化，政府投資工程市場(chǎng)化改革必須重塑政府、社會(huì )組織和公民積極互動(dòng)的協(xié)作機制。第一，政府作為政府投資工程的促進(jìn)者、合作者、管理者和監督者，必須在宏觀(guān)調控、政策引導和監督管理中發(fā)揮主導的作用；第二，發(fā)揮包括項目投資、工程管理、咨詢(xún)、設計、總承包、施工、監理等企業(yè)、中介服務(wù)機構、行業(yè)協(xié)會(huì )在內的各種社會(huì )組織的作用，引導他們按照自身特點(diǎn)參與政府工程的投資建設、管理運行，向社會(huì )提供規范的公共服務(wù)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)贏(yíng)利或服務(wù)收費以謀求發(fā)展；第三，引導公眾積極參與以提高公共服務(wù)的有效性。政府應當最大限度地維護公眾權益，明確公眾有權利在公平的基礎上享受政府投資工程帶來(lái)的公共服務(wù)，有權利了解政府工程投資、建設的內容、質(zhì)量以及服務(wù)收費標準和依據，有權利選擇提供服務(wù)的主體和服務(wù)項目，并在充分知情的情況下支付服務(wù)費用，對提供服務(wù)中的違規行為有權利向政府提出控告，獲得賠償。

　�。�5）建立和完善政府投資工程管理的規章制度，將政府投資工程管理納入法制軌道

　　一是建設項目的問(wèn)責制度。項目法人必須就建設項目的質(zhì)量、工期和投資全面負責。同時(shí)，建管中心內部，也要通過(guò)推行項目負責人責任制等形式，將建設管理責任分解落實(shí)到個(gè)人。二是招標投標制度。招標投標的目的，不僅僅是優(yōu)選好的單位，也是為了保證政府的廉潔。三是投資控制審計監督制度。為了有效的控制工程造價(jià)，要逐步做到?jīng)]有設計概算的，不立項；沒(méi)有施工圖預算的，不進(jìn)行招標投標。嚴格控制施工現場(chǎng)簽證，必要的簽證須經(jīng)甲方、監理、設計共同確認方可納入決算；四是監督制度。政府工程投資額巨大，政府投資工程建設管理中心擁有工程發(fā)包等權力，必須建立監督制衡機制。

　�。�6）改革現行政府投資工程財務(wù)管理制度

　　將現行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給建設單位，再由建設單位撥給施工和監理單位的方式，改為由財政部門(mén)根據合同，按進(jìn)度將工程款直接撥付給施工和監理單位。這種支付方式有利于減少項目的資金積壓，提高財政資金的投資效益。在此基礎上，應當約束建設單位。政府投資項目建設中的資金浪費和流失有許多是由建設單位造成的，其中有技術(shù)管理水平因素，也有政治素養因素，因此要盡快推廣并認真執行建設項目法人負責制。在具體執行法人責任制時(shí)要把管理人員的職、權、利具體化，獎罰相配，嚴明法紀，對因個(gè)人失職、失誤、以權謀私而給國有項目建設帶來(lái)重大損失的，不但要給予行政處罰，還要進(jìn)行法律制裁。對于建設項目較少、建設項目?jì)热菖c建設單位行業(yè)關(guān)系不大而缺乏建設管理經(jīng)驗的建設單位，不應成立臨時(shí)的指揮機構進(jìn)行項目管理，建議政府成立相對固定的專(zhuān)門(mén)機構，代理該類(lèi)單位的項目建設。

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