摘要： 此文論證監理工作的形式公正、實(shí)質(zhì)公正、消除信息不對稱(chēng)三者之間的辯證邏輯關(guān)系。為了堅持形式公正、或者為了確保形式公正的優(yōu)先順序通常需要支付一定的成本和代價(jià)。著(zhù)重闡述在投資控制的監理工作的工程變更和工程變更的監理工作中，由于監理工作形式不公正和道德色彩太濃厚已經(jīng)造成、將造成、或至少可能造成實(shí)質(zhì)不公正，并且此實(shí)質(zhì)不公正的不公正的程度無(wú)法預知和預期。最后，提出若干政策建議和解決辦法。

　　關(guān)鍵詞： 施工監理 現場(chǎng)管理

　　一、監理工作的形式公正、實(shí)質(zhì)公正、消除信息不對稱(chēng)三者之間的辯證邏輯關(guān)系辨析

　　所謂監理工作的公正，是指監理代表獨立的第三方，依合同公正、獨立、自主地作出判斷和仲裁，既不能損害建設單位的利益，又不能損害施工單位的利益；或者說(shuō)在維護建設單位的合法權益時(shí)，不損害施工單位的合法權益。此乃實(shí)行監理制的第二大理由。對于用國有投資資金建設的工程項目的投資控制而言，施工單位的對立面不僅包括建設單位，理論上還包括全體國民。在監理工作的工程變更和工程變更的監理工作中，其中的投資控制之高估冒算與反高估冒算、無(wú)中生有與反無(wú)中生有是一種典型的你得即我失的“零和博弈”，施工單位得一份，建設單位就少一份，全體國民也相應地少一份，得與失的絕對數額相等。中國賦予了建設工程監理制度維護國家和社會(huì )集體公共利益的特殊使命，具體思路是：建設方是國家和社會(huì )集體的公共利益的當然代表，監理方在監理工作中，相對于承包方，在維護建設方的利益的同時(shí)，還得維護、也是維護了國家和社會(huì )集體的公共利益，后者體現在前者的過(guò)程中，前者最終要達到實(shí)現后者這一終極目的。

　　公正，又分為形式公正或曰程序公正和實(shí)質(zhì)公正兩方面，二者都是稀缺的價(jià)值，前面關(guān)于公正的定義，只是實(shí)質(zhì)公正的定義，是不完整和不全面的。從某種意義上說(shuō)，人類(lèi)文明的發(fā)展史，就是形式公正不斷地被提升并最終超越實(shí)質(zhì)公正的歷史，為了尋求形式公正，一定程度可以付出實(shí)質(zhì)不公正的代價(jià)。形式公正與實(shí)質(zhì)公正之間的關(guān)系是：形式公正并不必然帶來(lái)實(shí)質(zhì)公正，形式不公正也并不必然只是帶來(lái)和導致實(shí)質(zhì)不公正的唯一結果，仍然有可能出現合乎實(shí)質(zhì)公正的情況，但如果形式不公正，人們就普遍地有理由質(zhì)疑、懷疑、詰問(wèn)實(shí)質(zhì)是否公正，經(jīng)驗常識也告訴我們，由形式不公正造成實(shí)質(zhì)不公正的事例是很多的。由形式公正進(jìn)而尋求實(shí)質(zhì)公正，實(shí)質(zhì)公正就有了可靠的保障；為實(shí)質(zhì)公正欲尋求實(shí)質(zhì)公正，而不顧及形式公正，形式公正固然常常不見(jiàn)蹤影，實(shí)質(zhì)公正本身也無(wú)可靠的保障。這不是一個(gè)比“好”的問(wèn)題，而是一個(gè)比“不壞”的問(wèn)題，即符合形式公正比不符合形式公正更“不壞”，更易于確保實(shí)質(zhì)公正，有總比沒(méi)有“不壞”，沒(méi)有總比有更可能“壞”；有形式公正的結果是“不壞”，沒(méi)有的結果是相對可能（不必然）“壞”，而且由此“壞”的程度無(wú)法預知和預期——如果真的由此“壞”的話(huà)，有可能達到難以想象的程度。這就是形式公正與實(shí)質(zhì)公正之間的辯證邏輯關(guān)系。

　　當今世界主流文明社會(huì )已達成普遍共識：形式公正雖然不是實(shí)質(zhì)公正的充分條件，還需加上公正成本、技術(shù)手段、意識形態(tài)等等其他條件，卻是必要條件，形式公正是實(shí)質(zhì)公正不可或缺的保證，形式公正優(yōu)先于實(shí)質(zhì)公正；為了確保形式公正的優(yōu)先順序，以便于以此為重要前提條件之一更好地確保實(shí)質(zhì)公正，一定程度付出實(shí)質(zhì)不公正的代價(jià)，這在價(jià)值理念是可以接受的，二者不可兼顧和兼得時(shí)往往還是必需的、必要的；形式公正有時(shí)還會(huì )一定程度地損害經(jīng)濟效率，提高交易費用，這也是為了確保形式公正的優(yōu)先順序必需和必要支付的成本和代價(jià)。

　　不僅如此，形式公正也是消除信息不對稱(chēng)的重要途徑和手段，而只有消除信息不對稱(chēng)，實(shí)質(zhì)公正才有事實(shí)依據；舍消除信息不對稱(chēng)，實(shí)質(zhì)公正無(wú)從談起。因此，可作如下邏輯演繹：形式公正雖然不是消除信息不對稱(chēng)的充分條件，卻是必要條件，形式公正是消除信息不對稱(chēng)不可或缺的保證。更進(jìn)一步，在消除信息不對稱(chēng)時(shí)，也就是消除信息不對稱(chēng)相對于代理人而言，已經(jīng)不成為問(wèn)題時(shí)，如果排除代理人主觀(guān)上有意偏離委托人的目標函數、違背職業(yè)準則的道德風(fēng)險的因素，消除信息不對稱(chēng)與實(shí)質(zhì)公正二者就等價(jià)，或者同義反復，此時(shí)實(shí)質(zhì)公正等價(jià)于消除信息不對稱(chēng)。與此同時(shí)，監理單位受建設單位的委托，代表建設單位控制工程投資，這也要求消除信息不對稱(chēng)，否則代理人的職責無(wú)法落實(shí)，這還是實(shí)行監理制的首要理由。所以，實(shí)行監理制的兩大理由都要求監理工作應當和必須消除信息不對稱(chēng)，因而，也都要求監理工作應當和必須合乎形式公正。

　　無(wú)論何種方式、形式和表現形態(tài)的公正，都是人類(lèi)社會(huì )亙古以來(lái)共同追尋的具有普適性的稀缺的價(jià)值，何者為公正盡可以討論，但公正的價(jià)值理念是毋庸置疑的，不可輕言中國特色。

　　就具體工作而論，形式公正主要是指在規定的時(shí)間要求范圍內遵守規定的工作程序，以及與此相附隨的一切東西，在工程變更中，比如工作程序、書(shū)面通知、工作聯(lián)系單、往來(lái)信函、必要的初始記錄、先變更后施工、提供有效的證據等等。對此，工程各參與方都負有義務(wù)。造成監理工作形式不公正的原因，可能是監理單位，也可能是非監理單位，以投資控制的工程變更而言，一般來(lái)說(shuō)，以承包方或施工方較為常見(jiàn)。監理方自身固然應當遵守形式公正，對于建設方和承包方或施工方方面的工作，凡涉及監理工作形式不公正的，監理方亦應當予以抵制。換言之， 監理方自身應當和必須遵守形式公正，此乃監理的職責和職業(yè)操守之一，也是監理應當履行的義務(wù)，如果由于建設方或承包方方面的原因，不履行義務(wù)，造成監理工作有違形式公正，則后果自負，其后果、以及可能的實(shí)質(zhì)不公正的后果，應視為是為了確保形式公正的優(yōu)先順序必需和必要支付的成本和代價(jià)。這并不是懲罰，監理也沒(méi)有權力懲罰工程承發(fā)包雙方中的任何一方，而是當事方為不履行義務(wù)，自身付出代價(jià)。與此緊密相聯(lián)的一個(gè)概念是，引發(fā)后果的扳機，則掌握在當事方自己手中。

　　形式公正和實(shí)質(zhì)公正都是不可或缺的稀缺的價(jià)值，監理的立場(chǎng)是價(jià)值中立的（價(jià)值中立的立場(chǎng)本身也是不可或缺的稀缺的價(jià)值），不僅實(shí)質(zhì)公正價(jià)值中立，形式公正也應當價(jià)值中立，僅強調前者而忽視甚至無(wú)視后者是片面和錯誤的。這是FIDIC條款的精髓所在。從這個(gè)意義上說(shuō)，監理是“不在場(chǎng)”的，監理“不在場(chǎng)”的意思是，是否實(shí)行建設工程監理制度，都不影響工程承發(fā)包雙方行使權利，也不解除雙方任何各自應承擔的責任和應盡的義務(wù)，這由工程承發(fā)包合同約定，從消極意義上說(shuō)，這都與監理無(wú)關(guān)，從積極意義上說(shuō)，監理制度是、也僅僅只是實(shí)現而非任何改變承發(fā)包雙方責、權、利的一種節約交易成本有比較優(yōu)勢的制度安排。

　　二、在投資控制的監理工作的工程變更和工程變更的監理工作中，由于監理工作形式不公正和道德色彩太濃厚已經(jīng)造成、將造成、或至少可能造成實(shí)質(zhì)不公正，而且此實(shí)質(zhì)不公正的不公正的程度無(wú)法預知和預期

　　恰恰在形式公正這一關(guān)鍵點(diǎn)上，我們缺失了，而且是災難性的。目前某專(zhuān)業(yè)部委，及某專(zhuān)業(yè)部委所屬的國有大中型企業(yè)，在行政管理體系的共同體內，各方都普遍缺乏形式公正和工作程序意識，很多工程變更設計都是口頭通知，在規定的時(shí)間內又未進(jìn)行現場(chǎng)計量并給予書(shū)面確認，甚至連一些必要的初始記錄都沒(méi)有；不可抗力事件持續發(fā)生，施工方不按規定的時(shí)間不間斷地向監理匯報，監理往往也不在意。往往到工程竣工之后才統一辦理所有的變更，造成一些不必要的糾紛和扯皮。為堅持形式公正或者為了確保形式公正的優(yōu)先順序付出實(shí)質(zhì)不公正的代價(jià)——即使十分有必要——的情形猶如鳳毛麟角一樣鮮見(jiàn)，相反，由形式不公正尋求實(shí)質(zhì)公正這一頗為動(dòng)人的目標，卻不太可欲和不可得的情形則如過(guò)江之鯽一般，罄竹難書(shū)，數不勝數，“想說(shuō)愛(ài)你不容易，想說(shuō)擁抱你更不容易�！薄跋胝f(shuō)恨你也不容易，要恨你只能恨你在心里，哪怕恨你恨到骨頭里”

　　另外，監理辦理工程變更時(shí)道德色彩太濃厚。所謂道德色彩太濃厚，一言以蔽之，可以名之曰：就是擔心施工單位吃虧！這本身沒(méi)有問(wèn)題，因為監理工作確實(shí)是要求符合實(shí)質(zhì)公正，不能損害施工單位的利益，擔心施工單位吃虧并無(wú)不妥，而且完全正確。但有的人根本就不懂“誰(shuí)主張，誰(shuí)負責舉證”的現代法治原則，或者拒絕承認和執行這一現代法治原則，更遑論裁決證據和理由是否成立，如果只是部分成立那成立到何種程度的問(wèn)題了，——自然，根本原因在于在多重委托——代理關(guān)系的完整鏈條中，國有投資資金常常沒(méi)有一個(gè)人格化的直接所有者“在場(chǎng)”，包括建設單位在內的各級代理人不負、或較少負經(jīng)濟責任，由此，導致監理方經(jīng)濟責任心不強， 以及監理單位獲得監理業(yè)務(wù)的非市場(chǎng)競爭性質(zhì)；或者雖然懂也不拒絕承認，可是在某些行政管理體系的共同體內，來(lái)自方方面面的不恰當的干預太多，經(jīng)常不具備現實(shí)可操作性。在操作過(guò)程中往往變成了舉證倒置。道德色彩太濃厚的另一方面是很不道德，不能做到價(jià)值中立。人類(lèi)社會(huì )迄今解決、裁決糾紛和爭端的歷史表明，平等利益主體之間舉證倒置，是荒謬的，也是不公正的，至少是極易造成實(shí)質(zhì)不公正。在形式不公正造成信息不對稱(chēng)時(shí)，監理人員辦理工程變更，簽署工程變更的意見(jiàn)，此時(shí)是完全認可？還是完全否決？如果部分認可那認可到何種程度？如果部分否決那否決到何種程度？信息不對稱(chēng)，心理上還承受著(zhù)擔心施工單位吃虧而較少擔心施工單位的對立面或“業(yè)主”吃虧的巨大的“痛苦”和“煎熬”，有時(shí)還得直面來(lái)自施工單位的隱含于要求監理工作必須合乎實(shí)質(zhì)公正之中的有形與無(wú)形的戰略威懾和戰術(shù)進(jìn)攻，而不僅僅是戰略戰術(shù)欺騙，這更加大了監理人員心理乃至生理上的“痛苦”和“煎熬”。監理人員很“痛苦”，筆者作為監理人員之一，覺(jué)得也很“痛苦”。給定在監理人員不用承擔經(jīng)濟責任又擔心、也應當擔心、同時(shí)亦不得不擔心施工單位吃虧，形式不公正造成信息嚴重不對稱(chēng)的約束條件下，監理單位與施工單位展開(kāi)博弈對決，可想而知，猶如刻舟求劍，“舟已行矣，而劍不行。求劍若此，不亦惑乎”！甚至連刻舟求劍都不如，從認識論的角度講，刻舟求劍雖然時(shí)間和空間都不對，求劍之人畢竟還可以盡心、盡性、盡意、盡力地求劍，除求劍本身之外其它沒(méi)有什么擔心和顧慮的，此時(shí)監理人員除了欲消除信息不對稱(chēng)卻經(jīng)常不太可得之外，還得擔心施工單位吃虧，還得擔心不能損害施工單位的利益，還得擔心和顧慮尋得之“劍”是否真的是原來(lái)那把“寶劍”。博弈均衡的結果只能是違反實(shí)質(zhì)公正，造成國有投資資金流失。此實(shí)質(zhì)不公正并不是為了確保形式公正的優(yōu)先順序付出的代價(jià)，恰恰相反，乃是由于形式不公正支付的成本和代價(jià)。更重要的是，理論和工程實(shí)踐的經(jīng)驗事實(shí)過(guò)去和現在已經(jīng)證明，并且將來(lái)還將繼續證明，此實(shí)質(zhì)不公正的不公正的程度無(wú)法預知和預期，有可能達到令人——包括當事人自己——難以想象的程度。

　　不僅如此，經(jīng)過(guò)多次的重復博弈，在看到監理工作形式不公正帶來(lái)的相對的機會(huì )，并形成不成文的行業(yè)慣例和較為普遍的現象之后， 況且趁工程變更之際高估冒算和無(wú)中生有，甚至工程實(shí)際根本沒(méi)有發(fā)生任何變更但無(wú)中生有，以尋求、獲得超額利潤，通常作為施工單位的既定的經(jīng)濟訴求、價(jià)值取向和戰略方針，這是一個(gè)不證自明的基本預設，某種意義上，也是施工單位的一種正當的權利。反過(guò)來(lái)，這進(jìn)一步激勵和驅使施工單位浮想聯(lián)翩，想入非非，比如利用監理工作形式不公正獲得非對稱(chēng)的工程信息，已經(jīng)隱蔽的工程竣工驗收之后完全無(wú)中生有地提出變更要求就是典型的一例，從而，造成有違形式公正和實(shí)質(zhì)公正的雙重惡性循環(huán)。

　　三、提出若干政策建議和解決辦法

　　所謂博弈均衡，是經(jīng)濟學(xué)的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，是指在既定的博弈格局中，參與博弈的各利益主體采取的策略都分別是最好的和最優(yōu)的策略，都沒(méi)有激勵改變策略，由此形成的博弈結果，乃是一種穩定的平衡狀態(tài)，叫做博弈均衡。某專(zhuān)業(yè)部委，及某專(zhuān)業(yè)部委所屬的國有大中型企業(yè)，在行政管理體系的共同體內，對于施工單位而言，從監理工作的形式不公正中占了便宜，自然沒(méi)有激勵改變平衡狀態(tài)；對于監理單位，也沒(méi)有激勵， 或雖有激勵卻經(jīng)常沒(méi)有能力改變平衡狀態(tài)；對于建設單位或“審批中心”，自身沒(méi)有激勵改變，亦沒(méi)有激勵敦促監理單位和施工單位改變平衡狀態(tài)。陷入某種鎖定狀態(tài)，可以長(cháng)期存在和反復出現。更何況，形式公正通常需要支付一定的成本，有時(shí)還是不菲的成本。此時(shí)改變平衡狀態(tài)和博弈結果的首要辦法，乃是外部用強力改變博弈格局本身，也就是外部用強力改變國有投資資金常常沒(méi)有一個(gè)人格化的直接所有者“在場(chǎng)”這一基本戰略態(tài)勢本身，而并非邏輯演繹，因為“批判的武器當然不能代替武器的批判”（馬克思語(yǔ)），邏輯演繹屬于“批判的武器”，外部強力屬于“武器的批判”，體制性的力量只能用體制性的力量來(lái)摧毀，“改革是第二次革命”（鄧小平語(yǔ)）。

　　其次， 從技術(shù)手段方面來(lái)說(shuō)，就是強化按合同和既定的工作程序辦事，就是強化形式公正， 技術(shù)手段依附于博弈格局和形式公正，并通過(guò)這兩者發(fā)揮作用，而不是相反，這并不是說(shuō)技術(shù)手段無(wú)能動(dòng)性，而是說(shuō)這兩者是最重要和決定性的。

　　其三，解決“同體監理”問(wèn)題，某些專(zhuān)業(yè)部委存在“同體監理”現象�！巴�體監理”的本質(zhì)，是工程承發(fā)包交易包括監理社會(huì )咨詢(xún)服務(wù)交易的市場(chǎng)契約交易方式，以企業(yè)內行政管理方式來(lái)替換，行政干預是必然的。在“同體監理”的條件下，經(jīng)常是按長(cháng)官意志辦事，而非按合同辦事，經(jīng)常是屁股指揮腦袋，而不是相反。杜絕來(lái)自方方面面的不恰當的干預，尤其是不恰當的行政干預，使得監理工作的形式公正具備現實(shí)可操作性。

　　其四，對于監理咨詢(xún)單位管理工程項目建設的權利的合法性來(lái)源問(wèn)題，要打破部門(mén)壟斷和地方保護，切實(shí)引入競爭機制，推行監理咨詢(xún)服務(wù)的招標投標制度。

　　其五，一個(gè)老生常談的問(wèn)題是，應當切實(shí)加強設計圖紙和概預算的準確性和精確度。從積極意義上說(shuō)，投資控制的前期工作做好了，可起到事半功倍而非事倍功半的效果；從消極意義上說(shuō)，減少工程變更的概率和可能，進(jìn)而，減少工程變更之高估冒算和無(wú)中生有的“機會(huì )”和可能。

　　其六，監理人員應當承認并堅決執行“誰(shuí)主張，誰(shuí)負責舉證”這一現代法治原則。

　　其七，監理應當主動(dòng)加強消除信息不對稱(chēng)和服務(wù)于施工現場(chǎng)的意識，對于一些可能的變更，以及施工現場(chǎng)出現的根據合同和計價(jià)依據沒(méi)有考慮的情況，及時(shí)了解，做好記錄，同時(shí)，與建設單位、施工單位加強協(xié)調和溝通，加強戰略對話(huà)，以達成某種戰略理解，必要時(shí)，展開(kāi)戰略談判，由此，面對施工單位提出的工程變更以調增投資的要求，能以理服人，對于一些明顯屬于高估冒算和無(wú)中生有發(fā)起的戰略欺騙和戰術(shù)進(jìn)攻，具備戰略防御縱深和戰術(shù)反制手段，充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性和運用技術(shù)手段消除信息不對稱(chēng)，并堅決狙擊、遏制工程變更之無(wú)中生有。

　　其八，為了堅持形式公正或者為了確保形式公正的優(yōu)先順序，必要時(shí)支付一定的實(shí)質(zhì)不公正的成本和代價(jià)，對此，無(wú)論建設方還是承包方或施工方，應當有思想和物質(zhì)準備，目的是為了更好地確保實(shí)質(zhì)公正。就目前行業(yè)現狀而言，這一點(diǎn)是最難的。從長(cháng)遠來(lái)看，也必須有思想和物質(zhì)準備，因為，建設工程監理行業(yè)沒(méi)有理由長(cháng)期拒絕接受人類(lèi)社會(huì )具有普適性的稀缺的價(jià)值，形式公正就是其中之一。另外，只有消除信息不對稱(chēng)，實(shí)質(zhì)公正才有事實(shí)依據，而消除信息不對稱(chēng)，通常需要支付一定的信息成本，有時(shí)，還會(huì )一定程度地損害經(jīng)濟效率，對此，也應當有思想和物質(zhì)準備。

　　其九，監理單位和監理人員應當努力克服一方面道德色彩太濃厚，另一方面又很不道德的問(wèn)題。道德色彩太濃厚的另一種說(shuō)法是怕得罪人，怕得罪人自然就很不道德，很不道德的同義詞是實(shí)質(zhì)不公正。從某種意義上說(shuō)，從事監理工作確實(shí)很“痛苦”，在投資控制的工程變更中，面對著(zhù)有的施工單位意欲高估冒算的戰略戰術(shù)欺騙，有時(shí)還輔之的戰略威懾和戰術(shù)進(jìn)攻，又要求監理工作必須符合實(shí)質(zhì)公正，當然“痛苦”，需要支付一定的心理成本。尤其是，有一些用國有投資資金建設的工程項目，預算軟約束，連“業(yè)主”都不夠負經(jīng)濟責任，消除信息不對稱(chēng)的愿望不夠強烈，對監理工作的實(shí)質(zhì)公正的要求較低，為了維護國家和社會(huì )集體的公共利益，克服一方面道德色彩太濃厚，另一方面又很不道德的問(wèn)題，更需要支付心理成本。這不僅是建設工程監理這一職業(yè)特點(diǎn)決定的，也是目前行業(yè)的一些非正�，F狀決定的。即使前述所有問(wèn)題都解決之后，雖能減輕 “痛苦”，卻不能消除“痛苦”，不僅如此，屆時(shí)，還會(huì )增加另一種“痛苦”，即真正的業(yè)主也較強烈地要求監理工作必須符合實(shí)質(zhì)公正。從這個(gè)意義上說(shuō)，從事監理工作，注定永遠“痛苦”。就憑這一點(diǎn)，官方文件和教科書(shū)將建設工程監理定義為“是一種高智能的有償技術(shù)服務(wù)”，也是對的。監理人員需要意識形態(tài)資本的支撐，監理單位和監理人員應當自覺(jué)積累諸如必須公正、獨立、自主地開(kāi)展監理工作等等先進(jìn)的意識形態(tài)的資本， 增加相關(guān)意識形態(tài)的資本存量，只有用先進(jìn)、強大而穩固的意識形態(tài)武裝起來(lái)的監理人員和監理工程師們，才能更有效地抵御、承擔這種“痛苦”，相應地支付心理成本。

　　其十， 必須特別要重復加以強調的是，監理工作是否、能否合乎形式公正，是否、能否消除信息不對稱(chēng)，是一項復雜而浩大的系統工程，涉及方方面面的利益，涉及觀(guān)念的更新，尤其需要制度創(chuàng )新，而且通常需要支付一定的成本，包括直接成本和間接付出的機會(huì )成本，不僅僅是監理單位一家的事。

　　最后，需要補充說(shuō)明一點(diǎn)，本文研究的形式公正，是指具體的監理工作而言，狹義的形式公正。廣義的形式公正，還包括監理人員和施工承包人員不能乘坐同一輛汽車(chē)去工地，不能在大庭廣眾和眾目睽睽之下堂而皇之地吃喝玩樂(lè )、呼朋引類(lèi)、勾肩搭背、稱(chēng)兄道弟，等等。