一、概述

    由于建設工程的行業(yè)特點(diǎn)，建設工程施工的特殊性，從業(yè)人員的構成及流動(dòng)性大的特征，使建設工程業(yè)成為僅次于采礦業(yè)的重大事故頻發(fā)的高風(fēng)險行業(yè)。安全生產(chǎn)，文明施工是黨和政府歷來(lái)十分關(guān)注的大事，國家先后頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等，建設部發(fā)布了一系列關(guān)于安全生產(chǎn)的行政法規，各地建設行政主管部門(mén)根據當地的實(shí)際，頒布了諸多的規定和條例，其目的就是要解決建設工程安全生產(chǎn)和管理上存在的突出問(wèn)題，切實(shí)貫徹“安全第一，預防為主”的方針，從根本上保護建設工程從業(yè)人員的生命和社會(huì )財產(chǎn)安全，促進(jìn)行業(yè)和國家建設事業(yè)的發(fā)展。

    建設部關(guān)于建設工程安全生產(chǎn)工作的總體思路是：健全法規�？v觀(guān)近年來(lái)發(fā)生的建設工程安全事故，除了一些表層的致因外，其深層次的原因還與我國現行建設工程安全生產(chǎn)管理體制有關(guān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟的環(huán)境下，利益各方要謀求近期的利潤和長(cháng)遠的發(fā)展，承擔責任和風(fēng)險的大小，應與獲利的多少大致相協(xié)調。政府及建設行政主管部門(mén)應提供給市場(chǎng)營(yíng)造平等、公平環(huán)境的政策及措施，應重視各方利益的協(xié)調，重視經(jīng)濟和社會(huì )協(xié)調發(fā)展，推動(dòng)社會(huì )全面進(jìn)步。建設工程的安全生產(chǎn)問(wèn)題直接涉及到施工企業(yè)的利益和發(fā)展，涉及到參與工程建設的各方利益。顯然，解決建設安全生產(chǎn)存在的問(wèn)題，不能完全用計劃經(jīng)濟體制下形成的思路和辦法，要探究適應市場(chǎng)經(jīng)濟體制的思路和辦法。這需要總結、分析我國建設工程安全生產(chǎn)和管理的經(jīng)驗、教訓、學(xué)習、借鑒發(fā)達國家在本領(lǐng)域的有效措施和成功經(jīng)驗。本文在分析我國現行建設工程安全生產(chǎn)管理體制的基礎上，對該體制提出完善和改進(jìn)建議。

    二、現有管理體制的不足

    我國多年來(lái)實(shí)行“企業(yè)負責，行業(yè)管理，國家監察，群眾監督”的安全生產(chǎn)管理體制這種管理體制對保障人民生命和社會(huì )財產(chǎn)安全，促進(jìn)行業(yè)和國家建設事業(yè)的發(fā)展，一直起著(zhù)十分重要的作用。但隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，這種管理體制的不盡完善和對新形勢、新經(jīng)濟發(fā)展的不盡適應也逐漸顯現。

    首先，“企業(yè)負責”意味著(zhù)建設工程的安全生產(chǎn)和管理，主要與建設施工方有關(guān)，安全風(fēng)險由施工方單獨承擔。工程建設中，建設方在與施工方訂立的施工合同里，不承擔任何安全責任。要求“企業(yè)負責”，實(shí)際上是弱化了建設方在安全生產(chǎn)中的主要責任地位，替建設方規避了安全風(fēng)險。建設方將安全風(fēng)險以定額中“安全生產(chǎn)費用”的較小代價(jià)，合法地轉移至施工方。在建設方和施工方的相互關(guān)系中，施工方處于從屬和弱勢地位，要從屬和弱勢者獨立承擔安全生產(chǎn)風(fēng)險是欠公平的，建設方與施工方的獲利和風(fēng)險關(guān)系明顯失衡。

    工程建設中，建設、設計、監理等相關(guān)各主體方，關(guān)于建設安全生產(chǎn)的責任不明確。這在客觀(guān)上導致了建設、設計、監理等等相關(guān)各主體方，以旁觀(guān)者的姿態(tài)出現，不太關(guān)注和重視建設工程的安全生產(chǎn)，有的甚至認為我不是施工方，安全生產(chǎn)與我無(wú)關(guān)。

    不按基本建設程序進(jìn)行的工程建設，政府投資的工程、“政績(jì)工程”、“形象工程”以及強勢投資方興建的工程占一定比例，這無(wú)疑是安全生產(chǎn)的隱患。不少工程安全事故，與建設方的違法、違規行為有關(guān)；有的事故中，建設方就是主要或直接責任者。

    其次，在某種程度上，現行建設工程安全生產(chǎn)管理體制中缺乏激勵機制，對違法、違章行為缺乏處罰力度。

    在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，追求經(jīng)濟效益最大和成本最小，是每個(gè)企業(yè)的自覺(jué)行為和目標。企業(yè)不會(huì )將精力、資金和設施投至貌似沒(méi)有經(jīng)濟效益的地方。

    建設工程施工中，施工方并非不知道發(fā)生安全事故的后果，他們擔心事故發(fā)生，但出于生存、利潤與發(fā)展的考慮，認為抓安全生產(chǎn)要投入，沒(méi)有利潤，沒(méi)有直接的經(jīng)濟回報，不怎么抓也沒(méi)有出什么大事（實(shí)際上只是一個(gè)短暫的時(shí)期，是一種僥幸心理——編者）往往不愿作必要的安全生產(chǎn)投入，不采取有力的措施預防安全事故，而是抱著(zhù)僥幸的心理對待安全生產(chǎn)問(wèn)題。

    施工方的僥幸心理，除了與只重視眼前利潤忽視安全生產(chǎn)帶來(lái)的隱形及長(cháng)遠效益的主觀(guān)原因有關(guān)外，還與行業(yè)管理的政策，措施有關(guān)。對安全生產(chǎn)、文明施工，沒(méi)有事故發(fā)生的施工企業(yè)，政府和建設行政主管部門(mén)缺乏有力度的獎勵政策和激勵措施，導致施工方抓安全生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性下降或受挫。對于不遵守國家法律、法規，不按國家及行業(yè)安全技術(shù)規范、規程進(jìn)行施工，但僥幸沒(méi)出安全事故的企業(yè)，缺乏處罰或缺乏有力度的處罰，這在客觀(guān)上助長(cháng)了施工方對待安全生產(chǎn)問(wèn)題的麻痹、馬虎、漫不經(jīng)心及僥幸心理，致使施工方在安全生產(chǎn)及管理上的精力、資金和設施投入不足，措施不力，甚至出現有法不依有章不循的局面。

    工程中，安全生產(chǎn)費用定額偏低，這也是施工方資金和設施投入不足的客觀(guān)原因。

    第三，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，建設投資的主渠道由單一的國有，向多元的方向發(fā)展。我國實(shí)行的是建設項目申報制度，對于不按基本建設程序開(kāi)工的工程，政府和行業(yè)管理部門(mén)無(wú)法對其實(shí)施安全監督和質(zhì)量監控；即使是按建設程序開(kāi)工的工程，由于人力、財力等諸多因素，也很難做到“行業(yè)管理，國家監察”真正到位。

    從事施工作業(yè)的一線(xiàn)工人往往受教育的程度不高、流動(dòng)性大、素質(zhì)參差不齊、建設專(zhuān)業(yè)知識缺乏、安全生產(chǎn)意識淡薄，自我保護意識差。他們身處企業(yè)的下層，一些工人尚達不到訓練有素和職業(yè)化，很難對施工現場(chǎng)的安全生產(chǎn)情況實(shí)施有效有“群眾監督”。

    三、完善和改進(jìn)建議

    由于國情和社會(huì )保障制度不甚健全等，不可能讓發(fā)生安全事故的施工企業(yè)關(guān)閉、歇業(yè)。要實(shí)現安全生產(chǎn)，建設工程的各主體方必須嚴格遵守《勞動(dòng)法》、《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》和建設部發(fā)布的一系列關(guān)于安全生產(chǎn)的行政法規的規定；必須堅持預防為主的方針，行業(yè)主管部門(mén)應從多種渠道加強對建設工程施工現場(chǎng)安全生產(chǎn)的監管，加大對違法、違章行為的處罰力度。同時(shí)應堅持標本兼治的原則，調整產(chǎn)業(yè)政策，完善和改進(jìn)現行建設工程安全生產(chǎn)管理體制。

    1.重新界定建設活動(dòng)中，建設工程的各主體方在安全生產(chǎn)和管理上的責任。確立建設方是安全生產(chǎn)者管理的第一責任人，或建設方與施工方共同對安全生產(chǎn)負主要責任的機制。設計、監理、安全生產(chǎn)所需設施、材料的生產(chǎn)廠(chǎng)家和供應商，視不同情況承擔次要和連帶責任。

    所發(fā)生的工程安全事故表明，事故與建設方有關(guān)的占相當比例，必須加大對建設方違法、違規行為的處罰力度。

    2.政府要出臺使施工單位通過(guò)抓安全生產(chǎn)獲得利益，獲得更大的市場(chǎng)份額的政策、措施。建議設立政府安全生產(chǎn)獎勵基金，獎勵安全生產(chǎn)的建設、設計、施工、監理等各方，尤其是獎勵直接面臨安全風(fēng)險的施工方。建立建設工程安全生產(chǎn)專(zhuān)項補償金制度，對建設各主體方，尤其是對施工方作適當的、政府能承受的補償，在政府和行業(yè)管理層面形成尊重和保障企業(yè)的權益氛圍。

    3.實(shí)行建設工程安全生產(chǎn)押金或安全生產(chǎn)風(fēng)險保證金制度。建設、設計、施工、監理等各方，視其在建設活動(dòng)中的地位和角色，向建設行政主管部門(mén)繳納安全生產(chǎn)押金或安全生產(chǎn)風(fēng)險保證金，待工程安全竣工后返還。對施工中發(fā)生安全事故的，視情況不予返還或部分返還。用這筆不菲的押金或保證金提醒各方，必須安全生產(chǎn)，文明施工。

    4.工程總造價(jià)中，施工方獲取的利潤水平應與所承擔的安全風(fēng)險大致相協(xié)調，行業(yè)主管部門(mén)應提高安全生產(chǎn)費用定額。應組織專(zhuān)家、技術(shù)人員，根據國家、行業(yè)安全技術(shù)規范、規程，通過(guò)對各地、各類(lèi)有代表性的工程，進(jìn)行安全生產(chǎn)費用的核算，確定安全生產(chǎn)費用在建設工程總造價(jià)中的合理比例。

    5.成立在建設行政主管部門(mén)指導下的、社會(huì )化、專(zhuān)業(yè)化、具有監管和服務(wù)性質(zhì)的建設工程安全生產(chǎn)監督機構。該機構接受主管部門(mén)的委托和指派，對建設工程安全生產(chǎn)實(shí)施強制性的監控�；驈娀�工程監理公司對建設工程安全生產(chǎn)的監控、監督職能。

    6.積極穩妥地推進(jìn)建設工程保險制度，除了已實(shí)行的意外傷害等保險外，還應設立與安全生產(chǎn)有關(guān)的新險種，如建設方責任險、職業(yè)責任險、工程質(zhì)量保險、建筑工程一切險、安裝工程一切險等。其中一些險種應強制推行，同時(shí)政府要有政策支持。

    7.綜合治理建設活動(dòng)中的違法、違規行為。治理建設方的過(guò)分壓價(jià)，施工方的過(guò)分競價(jià)，壓價(jià)行為；治理建設方強求施工主的“墊資”行為；治理建設方不按進(jìn)度給付工程進(jìn)度款以及拖欠工程款的行為；依法打擊建筑材料供應者的壟斷及強買(mǎi)、強賣(mài)行為，依法整治建設工程施工現場(chǎng)治安環(huán)境等。