事故應急管理體系構建

　　（一）事故應急救援體系的基本構成

　　由于各種事故災難種類(lèi)繁多，情況復雜，突發(fā)性強，覆蓋面大，應急活動(dòng)又涉及到從高層管理到基層人員各個(gè)層次，從公安、醫療到環(huán)保、交通等不同領(lǐng)域，這都給日常應急管理和事故應急救援指揮帶來(lái)了許多困難。解決這些問(wèn)題的唯一途徑是建立起科學(xué)、完善的應急管理體系和實(shí)施規范有序的運作程序。

　　根據有關(guān)應急管理體系基本框架結構理論，并針對我國目前安全生產(chǎn)應急管理方面存在的主要問(wèn)題，通過(guò)各級政府和全社會(huì )的共同努力，努力建設一個(gè)統一協(xié)調指揮、結構完整、功能齊全、反應靈敏、運轉高效、資源共享、保障有力、符合國情的安全生產(chǎn)應急管理體系，以有效應對各類(lèi)安全生產(chǎn)事故災難，并為應對其他突發(fā)事件的應對提供有力的支持。按照《全國安全生產(chǎn)應急救援體系總體規劃方案》的要求，全國安全生產(chǎn)應急管理體系主要由組織體系、運行機制、支持保障系統以及法律法規體系等部分構成。應急救援體系的構成如圖6—6所示。

　　1、組織體系

　　組織體系是安全生產(chǎn)應急管理體系的基礎，主要包括應急管理的領(lǐng)導決策層、管理與協(xié)調指揮系統以及應急救援隊伍。應急救援體系組織體制建設中的管理機構是指維持應急日常管理的負責部門(mén)；功能部門(mén)包括與應急活動(dòng)有關(guān)的各類(lèi)組織機構，如消防、醫療機構等；應急指揮是在應急預案啟動(dòng)后，負責應急救援活動(dòng)場(chǎng)外與場(chǎng)內指揮系統；而救援隊伍則由專(zhuān)業(yè)和志愿人員組成。

　　2、運行機制

　　運行機制是全國安全生產(chǎn)應急管理體系的重要保障，目標是實(shí)現統一領(lǐng)導、分級管理，條塊結合、必塊為主，分級響應、統一指揮，資源共享、協(xié)同作戰，一專(zhuān)多能、專(zhuān)兼結合，防救結合、平戰結合，以及動(dòng)員公眾參與，以切實(shí)加強安全生產(chǎn)應急管理體系內部的應急管理，明確和規范響應程序，保證應急救援體系運轉高效、應急反應靈敏、取得良好的搶救效果。

　　應急救援活動(dòng)一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個(gè)階段，應急機制與這4個(gè)階段的應急活動(dòng)密切相關(guān)。應急運行機制主要由統一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動(dòng)員這4個(gè)基本機制組成。

　　統一指揮是應急活動(dòng)的基本原則之一。應急指揮一般可分為集中指揮與現場(chǎng)指揮，或場(chǎng)外指揮與場(chǎng)內指揮等。無(wú)論采用哪一種指揮系統，都必須實(shí)行統一指揮的模式，無(wú)論應急救援活動(dòng)涉及單位的行政級別高低還是隸屬關(guān)系不同，但都必須在應急指揮部的統一組織協(xié)調下行動(dòng)，有令則行，有禁則止，統一號令，步調一致。

　　分級響應是指在初級響應到擴大應急的過(guò)程中實(shí)行的分級響應的機制。擴大或提高應應急級別的主要依據是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級剮、擴大應急范圍等。

　　屬地為主強調“第一反應”的思想和以現場(chǎng)應急、現場(chǎng)指揮為主的原則。

　　公眾動(dòng)員機制是應急機制的基礎，也是整個(gè)應急體系的基礎。

　　3、法律法規體系

　　法律法規體系是應急體系的法制基礎和保障，也是開(kāi)展各項應急活動(dòng)的依據，與應急有美的法律法規主要包括由立法機關(guān)通過(guò)的法律、政府和有關(guān)部門(mén)頒布的規章、規定以及與應急救援活動(dòng)直接有關(guān)的標準或管理辦法等。

　　4、支持保障系統

　　支持保障系統是安全生產(chǎn)應急管理體系的有機組成部分，是體系運轉的物質(zhì)條件和手段。主要包括通信信息系統、培訓演練系統、技術(shù)支持系統、物資與裝備保障系統等。

　　構筑集中管理的信息通信平臺是應急體系重要的基礎建設。應急信息通信系統要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動(dòng)的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實(shí)現快速、及時(shí)供應到位；人力資源保障包括專(zhuān)業(yè)隊伍的加強、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓教育；應急財務(wù)保障應建立專(zhuān)項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動(dòng)的開(kāi)支。

　　同時(shí)，應急管理體系還包括與其建設相關(guān)的資金、政策支持等，以保障應急管理體系建設和體系正常運行。

　?。ǘ┦鹿蕬惫芾眢w系建設原則

　　為實(shí)現政府的有序運作，保障經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展，借鑒近年來(lái)國際上應急管理的成功經(jīng)驗，吸取“非典”等突發(fā)事件的教訓，安全生產(chǎn)應急管理體系定位于國家總體應急救援體系的主要組成部分，與公共衛生應急救援體系、社會(huì )安全應急救援體系、自然災害應急救援體系并列共同組成國務(wù)院直接領(lǐng)導下的應急救援體系。

　　《全國安全生產(chǎn)應急救援體系總體規劃方案》（安監管辦字[2004]163號）明確了安全生產(chǎn)應急管理體系建設的指導思想，即：以“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六大精神為指導，樹(shù)立全面、協(xié)調、可持續的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，從我國國情和安全生產(chǎn)的現實(shí)需要出發(fā)，統籌考慮我國中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，充分吸收借鑒國內外成熟的經(jīng)驗，硬件與軟件并重，根據輕重緩急，有計劃、有重點(diǎn)地加強應急救援體制、機制、法制、隊伍和裝備建設，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》的要求，逐步建立健全全國安全生產(chǎn)應急管理體系，增強安全生產(chǎn)事故災難應急管理能力，最大限度地減少?lài)液腿嗣裆敭a(chǎn)的損失。

　　安全生產(chǎn)應急管理體系建設應遵循以下建設原則：

　　1、統一領(lǐng)導，分級管理。

　　國務(wù)院安委會(huì )統一領(lǐng)導全國安全生產(chǎn)應急管理和事故災難應急救援協(xié)調指揮工作，地方各級人民政府統一領(lǐng)導本行政區域內的安全生產(chǎn)應急管理和事故災難應急救援協(xié)調指揮。國務(wù)院安委會(huì )辦公室、國家安全生產(chǎn)監督管理總局管理的國家安全生產(chǎn)應急管理指揮中心，負責全國安全生產(chǎn)應急管理工作和事故災難應急救援協(xié)調指揮的具體工作，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)所屬各級應急救援指揮機構、地方各級安全生產(chǎn)應急管理指揮機構分別負責職責范圍內的安全生產(chǎn)應急管理工作和事故災難應急救援協(xié)調指揮的具體工作。

　　2、條塊結合，屬地為主。

　　有關(guān)行業(yè)和部門(mén)應當與地方政府密切配合，按照屬地為主的原則，進(jìn)行應急救援體系建設。各級地方人民政府對本地安全生產(chǎn)事故災難的應急救援負責，要結合實(shí)際情況建立完善安全生產(chǎn)事故災難應急救援體系，滿(mǎn)足應急救援工作需要。國家依托行業(yè)、地方和企業(yè)骨干救援力量在一些危險性大的特殊行業(yè)、領(lǐng)域建立專(zhuān)業(yè)應急救援體系，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，有效應對特別重大事故的應急救援。

　　3、統籌規劃，合理布局。

　　根據產(chǎn)業(yè)分布、危險源分布、事故災難類(lèi)型和有關(guān)交通地理條件，對應急指揮機構、救援隊伍以及應急救援的培訓演練、物資儲備等保障系統的布局、規模和功能等進(jìn)行統籌規劃。有關(guān)企業(yè)按規定標準建立企業(yè)應急救援隊伍，?。ㄗ灾螀^、直轄市）根據需要建立骨干專(zhuān)業(yè)救援隊伍，國家在一些危險性大、事故發(fā)生頻度高的地區或領(lǐng)域建立國家級區域救援基地，形成覆蓋事故多發(fā)地區、事故多發(fā)領(lǐng)域分層次的安全生產(chǎn)應急管理隊伍體系，適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對事故災難應急救援的基本要求。

　　4、依托現有，資源共享。

　　以企業(yè)、社會(huì )和各級政府現有的應急資源為基礎，對各專(zhuān)業(yè)應急救援隊伍、培訓演練、裝備和物資儲備等系統進(jìn)行補充完善，建立有效機制實(shí)現資源共享、避免資源浪費和重復建設。國家級區域救援基地、骨干專(zhuān)業(yè)救援隊伍原則上依托大中型企業(yè)的救援隊伍建立，根據所承擔的職責分別由國家和地方政府加以補充和完善。

　　5、一專(zhuān)多能，平戰結合。

　　盡可能在現有的專(zhuān)業(yè)救援隊伍的基礎上加強裝備和多種訓練，各種應急救援隊伍的建設要實(shí)現一專(zhuān)多能；發(fā)揮經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓的兼職應急救援隊伍的作用，鼓勵各種社會(huì )力量參與到應急救援活動(dòng)中來(lái)。各種應急救援隊伍平時(shí)要做好應對事故災難的思想準備、物資準備、經(jīng)費準備和工作準備，不斷地加強培訓演練。緊急情況下能夠及時(shí)有效地施救，真正做到平戰結合。

　　6、功能實(shí)用，技術(shù)先進(jìn)。

　　應急救援體系建設以能夠實(shí)現及時(shí)、快速、高效地開(kāi)展應急救援為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，根據應急救援工作的現實(shí)和發(fā)展的需要設定應急救援信息網(wǎng)絡(luò )系統的功能，采用國內外成熟的、先進(jìn)的應急救援技術(shù)和特種裝備，保證安全生產(chǎn)應急管理體系的先進(jìn)性和適用性。

　　7、整體設計，分步實(shí)施。

　　根據規劃和布局對各地、各部門(mén)應急救援體系的應急機構、區域應急救援基地和骨干專(zhuān)業(yè)救援隊伍、主要保障系統進(jìn)行總體設計，并根據輕重緩急分期建設。具體建設項目，要嚴格按照國家有關(guān)要求進(jìn)行，注重實(shí)效。

　　（三）事故應急響應機制

　　重大事故應急應根據事故的性質(zhì)、嚴重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢和控制能力實(shí)行分級響應機制，對不同的響應級別，相應地明確事故的通報范圍、應急中心的啟動(dòng)程度、應急力量的出動(dòng)和設備、物資的詞集規模、疏散的范圍、應急總指揮的職位等。典型的響應級別通?？煞譃?級。

　　1、一級緊急情況

　　必須利用所有有關(guān)部門(mén)及一切資源的緊急情況，或者需要各個(gè)部門(mén)同外部機構聯(lián)合處理的各種緊急情況，通常要宣布進(jìn)一級緊急狀態(tài)。在該級別中，作出主要決定的職責通常是緊急事務(wù)管理部門(mén)?，F場(chǎng)指揮部可在現場(chǎng)作出保護生命和財產(chǎn)以及控制事態(tài)所必需的各種決定。解決整個(gè)緊急事件的決定，應該由緊急事件管理部門(mén)負責。

　　2、二級緊急情況

　　需要兩個(gè)或更多個(gè)部門(mén)響應的緊急情況。該事故的救援需要有關(guān)部門(mén)的協(xié)作，并且提供人員、設備或其他資源。該級響應需要成立現場(chǎng)指揮部來(lái)統一指揮現場(chǎng)的應急救援行動(dòng)。

　　3、三級緊急情況

　　能被一個(gè)部門(mén)正?？衫玫馁Y源處理的緊急情況。正?？衫玫馁Y源指在該部門(mén)權力范圍內通?？梢岳玫膽辟Y源，包括人力和物力等。必要時(shí)，該部門(mén)可以建立一個(gè)現場(chǎng)指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門(mén)負責解決。

　　（四）事故應急救援響應程序

　　事故應急救援的響應程序按過(guò)程可分為接警、響應級別確定、應急啟動(dòng)、救援行動(dòng)、應急恢復和應急結束等幾個(gè)過(guò)程，如圖6—7所示。

　　1、接警與響應級別確足

　　接到事故報警后，按照工作程序，對警情做出判斷，初步確定相應的響應級別。如果事故不足以啟動(dòng)應急救援體系的最低響應級別，響應關(guān)閉。

　　2、應急啟動(dòng)

　　應急響應級別確定后，按所確定的響應級別啟動(dòng)應急程序，如通知應急中心有關(guān)人員到位、開(kāi)通信息與通信網(wǎng)絡(luò )、通知調配救援所需的應急資源（包括應急隊伍和物資、裝備等）、成立現場(chǎng)指揮部等。

　　3、救援行動(dòng)

　　有關(guān)應急隊伍進(jìn)人事故現場(chǎng)后，迅速開(kāi)展事故偵測、警戒、疏散、人員救助、工程搶險等有關(guān)應急救援工作，專(zhuān)家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當事態(tài)超出響應級別無(wú)法得到有效控制時(shí)。向應急中心請求實(shí)施更高級別的應急響應。

　　4、應急恢復

　　該階段主要包括現場(chǎng)清理、人員清點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調查等。

　　5、應急結束

　　執行應急關(guān)閉程序，由事故總指揮宣布應急結束。

　　（五）現場(chǎng)指揮系統的組織結構

　　重大事故的現場(chǎng)情況往往十分復雜，且匯集了各方面的應急力量與大量的資源，應急救援行動(dòng)的組織、指揮和管理成為重大事故應急工作所面臨的一個(gè)嚴峻挑戰。應急過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有：①太多的人員向事故指揮官匯報；②應急響應的組織結構各異，機構間缺乏協(xié)調機制，且術(shù)語(yǔ)不同；③缺乏可菲的事故相關(guān)信息和決策機制，應急救援的整體目標不清或不明；④通信不兼容或不暢；⑤授權不清或機構對自身現場(chǎng)的任務(wù)、目標不清。

　　對事故勢態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個(gè)應急行動(dòng)的效率。為保證現場(chǎng)應急救援工作的有效實(shí)施，必須對事故現場(chǎng)的所有應急救援工作實(shí)施統一的指揮和管理，即建立事故指揮系統。形成清晰的指揮鏈，以便及時(shí)地獲取事故信息、分析和評估勢態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標，決定如何實(shí)施快速、有效的救援行動(dòng)和保護生命的安全措施，指揮和協(xié)調各方應急力量的行動(dòng)，高散地利用可獲取的資源，確保應急決策的正確性和應急行動(dòng)的整體性和有效性。