摘要：本文在分析土地法體系基本理論和我國現行土地法規體系的基礎上，歸納了規劃、設計我國土地法體系的指導思想，并對完善我國土地法體系提出了具體的立法建議。

　　關(guān)鍵詞：土地法；體系；指導思想；建議

　　土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和繁衍的首要資源，是一切社會(huì )生產(chǎn)、生活活動(dòng)的載體。新中國成立以來(lái)，國家在土地資源開(kāi)發(fā)、利用、保護、治理、管理等方面做了大量的工作，我國的土地法律制度和措施在實(shí)踐中得以建立和完善。隨著(zhù)我國社會(huì )、經(jīng)濟的發(fā)展，特別是我國可持續發(fā)展戰略的確立以及社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，我國土地法制建設面臨著(zhù)新的挑戰。當前，有必要運用系統分析的方法對我國土地法體系進(jìn)行全面、系統的分析、評估和研究，進(jìn)一步推動(dòng)我國土地法理論和實(shí)踐的發(fā)展。

　　一、土地法體系的概念

　　土地法體系是指由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調整因開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)所發(fā)生的社會(huì )關(guān)系的法律規范和其他法律淵源所組成的系統。土地法體系不是指某個(gè)具體的土地法律、法規或法律規范，而是指所有土地法律規范，土地法律、法規和其他土地法律表現形式，其他土地法律淵源的總和。

　　廣義的土地法體系包括土地權屬，土地的合理開(kāi)發(fā)、利用，以及土地保護、治理、管理等十分豐富的內容，涉及民法、經(jīng)濟法、環(huán)境法和資源法。狹義的土地法僅指綜合性的《土地法》，如前蘇聯(lián)、朝鮮和羅馬尼亞等國的《土地法》。關(guān)于土地法的具體內容，不同國家由于政治經(jīng)濟、歷史文化傳統不同存在很大差異。例如，英美法系國家主要的土地法律制度包括彼此聯(lián)系并不緊密的三項制度：地產(chǎn)制度、信托制度和特殊土地財產(chǎn)權制度。大陸法系各國土地法律規范中核心內容都是直接淵于羅馬法中的土地物權，其內容包括土地所有權、役權、永佃權、地上權、質(zhì)權和抵押權。

　　從研究角度的不同，可以將土地法體系分為法律規范體系、法規體系、現行體系、目標體系和學(xué)術(shù)體系等類(lèi)型。

　　土地法律規范體系，是從法律規范角度對土地法體系的定義。根據法律規范由條件、處理和后果三要素組成的觀(guān)點(diǎn)，土地法律規范體系包括制裁性法律規范、獎勵性法律規范和其他法律規范。用法律規范來(lái)概括土地法體系的局限性在于，它可能將對土地法律法規的司法解釋、判例，以及法律中的序言、法律術(shù)語(yǔ)定義和其他指導性?xún)热�，排除出土地法體系的范圍。

　　土地法規體系，又稱(chēng)土地法律體系或土地法律法規體系，是從制定法角度對土地法體系的定義。由于它不包括判例法、習慣法、普通法等內容，顯然難適用英美法系的國家。某個(gè)土地法律或法規，可以包含很多不同的土地法律規范；一個(gè)土地法律規范也可以被規定在不同的法律或法規中。

　　現行體系和目標體系，是從時(shí)間角度對土地法體系的定義。前者就目前土地法的狀況而言，是指由現有土地法律規范或法規組成的系統；后者就將來(lái)土地法的狀況而言，是指按照國家的立法規劃或計劃在一定時(shí)期內建成的體系。

　　學(xué)術(shù)體系是指專(zhuān)家學(xué)者從學(xué)術(shù)理論研究的角度提出的土地法體系。由于不同學(xué)者或不同學(xué)派對土地法的目的、任務(wù)、調整對象、表現形式等問(wèn)題有不同的看法，其主張的土地法體系也有不同的范圍。學(xué)術(shù)體系帶有學(xué)術(shù)味、理想化，由于它是通過(guò)理論分析研究提出來(lái)的，參考綜合了各種現行體系、目標體系和其他的學(xué)術(shù)體系，因而比較全面。不同的學(xué)術(shù)體系代表不同的學(xué)術(shù)思想和學(xué)派，通過(guò)不同的學(xué)術(shù)體系的比較和爭鳴，可以促進(jìn)土地法現行體系、目標體系和其他體系的優(yōu)化、健全和發(fā)展。

　　土地法體系的發(fā)展、健全程度，是衡量一個(gè)國家土地法治和土地管理水平的重要標志。完善土地法體系，對于加強對合理開(kāi)發(fā)、利用和保護、改善土地的法律控制和土地管理，促進(jìn)土地的可持續利用，具有重要的意義。本文主要從土地法規體系的角度對我國土地法體系問(wèn)題進(jìn)行研究。

　　二、我國現行的土地法規體系

　　土地法規體系是由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調整因開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地所產(chǎn)生的社會(huì )關(guān)系，以及規范土地市場(chǎng)所產(chǎn)生的社會(huì )關(guān)系的法律、法規、規章和其他具有法律約束力的規范性文件所組成的系統。

　　從現行立法體制或法律法規的效力級別看，我國土地法規體系主要由如下七個(gè)層次構成：

　�。ㄒ唬�憲法

　　憲法是國家的根本大法，憲法中有關(guān)土地的規定具有指導性、原則性和政策性，它構成我國土地法制的憲法基礎。憲法主要規定國家、集體的土地所有權，以及國家在合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地的基本職能和基本政策，公民、法人享有的土地基本權利和承擔的基本義務(wù)等基本內容。我國《憲法》第9條、第10條集中規定了合理開(kāi)發(fā)、利用和保護土地的基本內容和土地所有權的歸屬。

　�。ǘ�）土地法律

　　土地法律是指由全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)方面的法律規范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全國人大制定的涉及土地方面的法律稱(chēng)基本法律，如《民法通則》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的內容；由全國人大常委會(huì )制定的涉及土地方面的法律稱(chēng)一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修訂）等法律。

　�。ㄈ�）土地行政法規

　　土地行政法規是指國務(wù)院制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)方面的行政法律規范性文件。土地行政法規的數量很大，涉及到土地行政的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，是我國土地法體系的重要組成部分。

　�。ㄋ模┑胤酵恋胤ㄒ�

　　地方土地法規，是指由各省、自治區、直轄市和其他依法有地方法規制定權的地方人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)方面的地方性法律規范性文件。

　�。ㄎ澹┩恋匦姓�規章

　　土地行政規章，是指國務(wù)院所屬各部、委和其他依法有行政規章制定權的國家行政部門(mén)制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)方面的行政規范性文件。

　�。�六）地方土地行政規章

　　地方土地行政規章，是指由各省、自治區、直轄市人民政府和其他依法有地方行政規章制定權的地方人民政府制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)方面的地方性行政規范性文件。

　�。ㄆ撸┢渌�土地規范性文件

　　其他土地規范性文件，是指除上述6類(lèi)外，由縣級以上人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )、人民政府依照憲法、法律的規定制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場(chǎng)方面的規范性文件�！稇椃ā返囊幎�，“地方各級人民代表大會(huì )在本行政區域內，……依照法律規定的權限，通過(guò)和發(fā)布決議”（第99條），“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，……發(fā)布決定和命令”（第107條）。對于上述規范性文件，有的學(xué)者認為不屬于法規的范疇。

　　上述七個(gè)層次的效力級別如下：《憲法》是我國土地法體系的基礎，在整個(gè)土地法規體系中具有最高的法律效力，其他層次都不得同憲法相抵觸；土地法律具有僅次于憲法的法律效力，除憲法以外的其他層次不得與法律相抵觸；土地行政法規必須根據憲法和法律制定；地方土地法規不得同憲法、法律和行政法規相抵觸；土地行政規章必須根據法律和行政法規制定；地方土地行政規章根據法律、行政法規、地方法規和部門(mén)土地行政規章制定。在土地行政訴訟中，土地法律、法規稱(chēng)為“依據法”，土地行政規章稱(chēng)為“參照法”，其他規范性文件只有參考的價(jià)值。從立法體制的角度建立土地法規體系，要注意維護我國土地法制的統一性，發(fā)揮中央和地方立法機關(guān)以及各個(gè)層次法規的作用。

　　三、完善我國土地法體系的基本指導思想

　　目前我國已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通過(guò)，1988年12月和1998年8月修訂）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年7月）為基干的土地法系統，但是從總體上看，我國的土地法體系還很不健全。為了加強對土地關(guān)系的全面調整，促進(jìn)土地的可持續開(kāi)發(fā)利用和有效保護，必須根據我國國情和土地工作的需要，有計劃、有步驟地建立適合我國國情的土地法體系。建立我國土地法體系，應當明確如下的基本指導思想：

　�。ㄒ唬�樹(shù)立可持續發(fā)展觀(guān)，在土地法體系中貫徹以可持續發(fā)展戰略為導向的原則

　　可持續發(fā)展是指既滿(mǎn)足當代人需要，又子孫后代滿(mǎn)足其需要的能力不構成危害的發(fā)展方式�？沙掷m發(fā)展是基于人類(lèi)在工業(yè)革命以來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，片面追求經(jīng)濟增長(cháng)的經(jīng)驗教訓而提出的一種新的發(fā)展觀(guān)，其實(shí)質(zhì)是將人口、資源、環(huán)境等問(wèn)題與社會(huì )、經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行系統、長(cháng)遠考慮。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì )以后，可持續發(fā)展已經(jīng)成為各國的普遍共識，我國政府在《中國21世紀議程》中，也明確將可持續發(fā)展作為我國的一項重要國家戰略。土地是人類(lèi)社會(huì )、經(jīng)濟活動(dòng)的基本載體，也是自然資源的源泉，因此，從可持續發(fā)展戰略要求出發(fā)，我們不僅要保護土地資源本身，而且還要保護我們賴(lài)以生存和發(fā)展的其它自然資源和自然生態(tài)環(huán)境。在我們以往的土地立法中，單純強調對土地資源的利用，而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護。實(shí)際上，土地資源是整個(gè)自然生態(tài)系統的基礎，人類(lèi)對土地資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，只有在遵循生態(tài)規律、維護生態(tài)平衡的前提下，才能取得預期的社會(huì )、經(jīng)濟效益。因此，在我國土地法制建設中，應當以可持續發(fā)展戰略為導向，逐步實(shí)現我國土地法體系從以保障經(jīng)濟建設為目標、以保證建設用地供應為主線(xiàn)，到以可持續發(fā)展為目標、以切實(shí)保護耕地為主線(xiàn)的根本性轉變。通過(guò)建立我國具有可持續性的土地法體系，推動(dòng)我國土地及其相關(guān)資源開(kāi)發(fā)、利用從外延粗放型到內涵集約型的根本性轉變。

　�。ǘ�）樹(shù)立國土資源的整體觀(guān)，使土地法體系符合土地開(kāi)發(fā)、利用與保護、改善相結合原則

　　與土地相聯(lián)系的土地資源、水資源（海洋資源）、生物資源（包括森林資源、草原資源）、礦產(chǎn)資源、旅游資源共同組成統一的國土資源，它們相互聯(lián)系、影響和制約。因此，應當將國土資源作為一個(gè)統一整體，以土地資源為核心，正確處理土地資源與其他與土地相關(guān)的其他資源的關(guān)系。在規劃土地法體系時(shí)，只有將國土資源作為一個(gè)統一整體來(lái)考慮，既不將整體國土資源分割開(kāi)來(lái)，又突出土地資源核心地位和重要作用，才能設計出科學(xué)、可行的土地法體系。因此，科學(xué)的、可行的土地法體系應該在突出直接調整土地關(guān)系的法規的同時(shí)，兼顧間接調整土地關(guān)系的法規，正確處理直接調整土地關(guān)系的法規與間接調整土地關(guān)系的法規的關(guān)系。

　　目前我國的土地問(wèn)題，不僅有土地開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題，也有土地保護改善的問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)，我國社會(huì )、經(jīng)濟活動(dòng)采用的是外延擴張的土地利用方式：一方面，各項建設亂鋪攤子、重復建設、土地粗放利用，造成土地資源的嚴重浪費；另一方面，在土地資源的開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中忽視生態(tài)環(huán)境的保護問(wèn)題，造成了一些地區土地生態(tài)質(zhì)量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毀壞森林、草原開(kāi)墾、圍湖造田和侵占江河灘地等嚴重的生態(tài)破壞問(wèn)題。因此，應當正確處理土地的開(kāi)發(fā)、利用與保護、改善的關(guān)系，重視土地資源開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護。相應地，土地法體系在強調土地資源開(kāi)發(fā)、利用和管理法規的同時(shí)，還應當重視土地資源保護和土地生態(tài)保護法規。

　�。ㄈ�）樹(shù)立國土資源管理的全局觀(guān)，在立法上堅持統籌規劃、突出重點(diǎn)的原則

　　從國土資源管理的全局觀(guān)出發(fā)，正確處理好從部門(mén)利益出發(fā)和從國家利益出發(fā)、從部門(mén)視野規劃土地法體系和從國家視野規劃土地法體系的關(guān)系，合理劃分各級政府的管理職權。一方面應該明確，土地法體系決不是僅僅為國土資源部一個(gè)部門(mén)服務(wù)的法律體系，或僅僅是國土資源部一個(gè)部執法的體系，而是整個(gè)國家的一個(gè)法律體系，是與國家各有關(guān)部門(mén)都有關(guān)的一個(gè)法律體系；另一方面也應該承認，既然國土資源部考慮土地法的體系，就必須緊密結合國土資源部的現行的或將來(lái)可能有的職能和職責。國土資源部目前的職能與職責，已經(jīng)遠遠超過(guò)過(guò)去國家土地局的職能與職責：除了管理土地資源外，它還管理礦產(chǎn)資源和海洋資源；除了管理土地工作外，它還管理制訂國土規劃等原國家計委管理的國土開(kāi)發(fā)整治工作。國土資源部今后的職能和職責還可能增加或擴大。因此，應當盡可能地將土地法體系與過(guò)去的國土法體系（或國土開(kāi)發(fā)整治法體系）結合起來(lái)，在土地法體系中將土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護、管理與海洋資源、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護、管理結合起來(lái)，同時(shí)盡可能地考慮與土地資源有關(guān)的其他資源立法。在規劃、設計土地法體系時(shí)，應當本著(zhù)統籌規劃、突出重點(diǎn)的原則，正確處理理想性與現實(shí)性、求全與可行的關(guān)系，注意突出直接為國土資源部行政管理提供法律依據的土地法規。

　�。ㄋ模�樹(shù)立土地法衡平觀(guān)，在土地法體系中堅持公法與私法相結合的原則

　　計劃經(jīng)濟時(shí)期，政府直接參與經(jīng)濟管理、配置自然資源，包括土地資源在內的我國自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩 .在法學(xué)界，也一直存在著(zhù)強調國家利益而忽視公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權的傾向。體現在立法實(shí)踐中，重視國家權力對土地的配置和管理作用，卻忽視市場(chǎng)對土地的配置作用；強調國家的土地行政管理權，漠視公民、法人和其他組織的土地財產(chǎn)權。從我國現行土地法律規定分析，大多是關(guān)于國家土地管理行政權力的設定和行使，即便是法律規定了國家、集體所有的土地權屬性質(zhì)，在具體立法上則缺乏關(guān)于土地物權及其流通方面細致的法律規定，這種狀況顯然難以適應我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的內在要求。

　　解決我國土地法體系的公法與私法的失衡狀況，首先必須認識到市場(chǎng)對于配置土地資源具有不可替代的重要作用，通過(guò)完善土地物權制度和規范土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置方面的作用。在立法上，正確處理土地行政管理法規（即土地公法、土地行政法）與土地民事法規（即土地私法、土地物權法、土地民商法）的關(guān)系，從公法和私法兩個(gè)方面健全我國土地法體系。當前，要解決耕地保護、土地資源的可持續利用等一些重大的問(wèn)題，除了必須依靠政府行政權力的行使和行政管理活動(dòng)外，還可以通過(guò)合理地構建土地物權及其流通的私法關(guān)系，調動(dòng)廣大開(kāi)發(fā)利用土地資源的單位和個(gè)人的積極性。因此，科學(xué)、有效的土地法體系既要包括大量土地行政管理法規，也要大量土地物權法律規范、土地市場(chǎng)行為法律規范。

　　四、完善我國土地法體系的建議

　　為了加強對土地關(guān)系的全面調整，促進(jìn)土地的可持續開(kāi)發(fā)利用和有效保護，必須根據我國國情和土地工作的需要，有計劃、有步驟地建立、健全適合我國國情的土地法體系。根據上述基本指導思想，完善我國的土地法體系應該加強如下幾個(gè)方面的立法：

　�。ㄒ唬┻M(jìn)一步完善憲法有關(guān)土地的規定

　　1988年4月，七屆全國人大第一次會(huì )議通過(guò)的《憲法修正案》中，刪去了禁止“土地出租”的規定，在《憲法》第10條中增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款。目前，我國《憲法》對土地資源產(chǎn)權、土地交易、土地市場(chǎng)和土地保護的規定不夠明確，特別是有關(guān)集體土地所有權、個(gè)人房地產(chǎn)權、耕地保護和土地資源可持續利用的內容還相當薄弱。一些涉及土地的重大問(wèn)題，如土地資源產(chǎn)權、土地交易、土地市場(chǎng)、土地稅收、個(gè)人房地產(chǎn)權、耕地保護和土地資源可持續利用等，應該在憲法中加以明確規定。只有對上述問(wèn)題有了切實(shí)的憲法保障，才能促進(jìn)我國土地工作、土地資源產(chǎn)權和土地市場(chǎng)的可持續發(fā)展。

　�。ǘ�）制定《土地法》或《土地法典》

　　我國在1998年修訂的《土地管理法》中，增加了一些關(guān)于土地財產(chǎn)法律關(guān)系的內容。例如，從法律上規定農民土地承包經(jīng)營(yíng)權受法律保護，并且明確承包經(jīng)營(yíng)期限為30年。但是，究其實(shí)質(zhì)，我國現行的《土地管理法》仍然屬于以調整土地行政管理關(guān)系特征的公法范疇，它強調的是國家的宏觀(guān)調控和政府行政主管部門(mén)的監督管理，而忽視平等主體之間的土地民事法律關(guān)系的調整，缺乏對公民和法人土地財產(chǎn)權利保護。就此而言，現行《土地管理法》難以成為真正意義上的我國土地基本法。

　　因此，應當積極創(chuàng )造條件制定我國的《土地法》或《土地法典》，全面調整各種國土資源開(kāi)發(fā)整治活動(dòng)，作為加強國土開(kāi)發(fā)整治工作的組織、協(xié)調、管理和監督的綜合性基本法。該法應該將憲法有關(guān)土地的條文進(jìn)一步具體化，全面規定如下內容：土地法的目的、任務(wù)、原則和適用范圍；土地資源權（包括土地所有權與使用權）；土地市場(chǎng)與土地流通規范；對公民和法人財產(chǎn)權利的保護土地工作、國土資源開(kāi)發(fā)整治工作的管理體制和管理機構；土地規劃、標準、測量、分類(lèi)和分級，包括土地規劃制度或國土資源開(kāi)發(fā)整治規劃制度、土地利用規劃制度等重要制度；土地登記、征用、出租、轉讓、買(mǎi)賣(mài)和經(jīng)營(yíng)；土地稅收和土地費用；開(kāi)發(fā)、利用、保護、整治、管理國土資源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保護；工業(yè)用地、農業(yè)用地、建設用地等各種用地的利用和管理；國土資源工作的協(xié)調和國土資源糾紛的處理；違反土地法的法律責任。

　　長(cháng)期以來(lái)，我國對于土地資源實(shí)行的是行政授權、無(wú)償、無(wú)期限使用、不得流轉的制度，這種制度不能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，是造成我國土地資源利用效率低下、浪費嚴重的重要原因。土地資源權屬是我國土地法的基礎，是有關(guān)土地資源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心內容在于土地資源的所有權、使用權和其它專(zhuān)項權益的歸屬。我國的土地上權利群尚處于發(fā)展完善的過(guò)程中，物權立法必須對它們加以整理 .從現行的《民法通則》（1986年）來(lái)看，已經(jīng)不能滿(mǎn)足我國土地市場(chǎng)發(fā)展和可持續開(kāi)發(fā)利用土地資源的需要。由于我國實(shí)行的是物權法定主義，因此，在修改《民法通則》或制定《物權法》時(shí)，通過(guò)重塑我國的土地權屬關(guān)系，建立符合我國國情的土地資源有償使用制度，是值得關(guān)注和研究的一個(gè)重要問(wèn)題。在修改《民法通則》或制定《物權法》時(shí)，應當加強對土地關(guān)系的民法調整，將各種土地資源權納入物權系列，使土地所有權成為名符其實(shí)的土地所有權，使土地所有權的主體成為真正的、有自主權和自由處分權的主體，使土地資源成為平等的土地市場(chǎng)主體可以按照市場(chǎng)法則和規律支配的東西。

　�。ㄋ模┙∪�直接調整土地關(guān)系的法規

　　土地法的調整范圍很寬，它涉及其他各種環(huán)境要素和自然資源，當務(wù)之急是首先健全直接調整土地關(guān)系的法規系統，該系統主要由如下幾個(gè)方面組成：

　　1.土地行政管理法規

　　這里的土地行政管理法規是指國家環(huán)境行政管理機關(guān)負責執法的法規，如土地管理法，土地規劃法，土地開(kāi)發(fā)利用法，建設用地法，土地調查、統計法，耕地保護法，荒地法，土地資源權屬轉讓和糾紛處理法，土地稅（使用稅、耕地占用稅等）法，房地產(chǎn)法，房產(chǎn)權屬轉讓和糾紛處理法，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用法，房地產(chǎn)稅收法等。具體內容如下：

　　——修改完善《土地管理法》，作為土地管理法規中的基干法。

　　——健全土地資源權屬法規。土地資源權屬是我國土地資源法的基礎，是有關(guān)土地資源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心內容在于土地資源的所有權、使用權和其它專(zhuān)項權益的歸屬。土地資源權屬法規包括有關(guān)土地資源的所有權、使用權和其他專(zhuān)項權益的法規。土地資源權屬法規包括有關(guān)土地權調查、確立、鑒證、登記、變更、發(fā)證、公告等法規。

　　——健全土地資源宏觀(guān)調控的法規，如國土規劃法、土地利用總體規劃法規、建設用地總量控制法規、土地標準法規等。

　　——健全調整地籍關(guān)系的法規，如土地（房地產(chǎn)）調查、歸檔、信息匯集、登記、發(fā)證、統計、分級定等、評估、評價(jià)等法規。例如，土地資源調查與檔案法規。土地資源調查與檔案，是指一定的國家機關(guān)對一定區域內土地資源的自然狀況、經(jīng)濟狀況、社會(huì )狀況進(jìn)行調查，并把調查結果按照一定的標準分門(mén)別類(lèi)建立檔案，其目的在于使管理機關(guān)能準確掌握有關(guān)土地資源的現狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)，以便在此基礎上進(jìn)行科學(xué)的分析和論證，為國家對土地資源的宏觀(guān)調控與規制提供決策依據，并以此為起點(diǎn)，展開(kāi)土地資源利用總體規劃編制、土地資源登記以及土地資源的開(kāi)發(fā)保護等工作。

　　——健全開(kāi)發(fā)、利用土地資源的法規，如土地開(kāi)發(fā)利用法，城市建設用地、鄉（鎮）村建設用地管理法，未利用土地開(kāi)發(fā)利用法規，出讓國有土地使用權審批管理法，中外合資、合營(yíng)、合作企業(yè)和外資獨資企業(yè)用地法，建設用地定額管理法，臨時(shí)用地管理法，開(kāi)墾荒地法，農業(yè)用地和土地承包法規，各種特定土地資源開(kāi)發(fā)利用法規（如交通用地、管線(xiàn)用地、軍事用地、涉外用地）等。

　　——健全土地流轉關(guān)系和土地市場(chǎng)管理的法規，如土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、贈與、繼承方面的法規，房地產(chǎn)市場(chǎng)管理法規，土地使用權出讓、轉讓市場(chǎng)管理法規等。

　　——健全土地稅費關(guān)系的法規，土地稅（使用稅、耕地占用稅等）法，土地增值稅法規，房地產(chǎn)稅收法，耕地開(kāi)墾費法規，土地使用權出讓法規等。

　　——健全土地監測、監督、監察關(guān)系的法規，如土地狀況監測法規、土地執法監督法、土地違法案件查處法等。

　　——健全處理土地糾紛的法規，如土地糾紛仲裁法規、土地資源權屬爭議處理法規、土地行政復議法規等。

　　——健全土地執法的法規，如有關(guān)土地行政檢查、行政處罰、行政處分、行政獎勵、行政強制、行政許可等法規。

　　2.土地保護法規

　　這里的土地保護法規是指直接防治土地污染、破壞的環(huán)境資源保護法規，如防治土壤污染、土地退化（包括鹽堿化、潛育化和沙漠化等）、水土流失、地質(zhì)災害和地面沉降，保護土地（壤）、耕地、基本農田、草地、濕地（包括海岸帶）、沼澤，以及土地復墾等方面的法規。

　　3.區域開(kāi)發(fā)整治法規

　　區域開(kāi)發(fā)整治法規，是調整有關(guān)區域土地資源開(kāi)發(fā)整治的社會(huì )關(guān)系的法律規范的總稱(chēng)；包括對行政區、經(jīng)濟區、自然區、跨行政區的流域進(jìn)行國土開(kāi)發(fā)整治的各種法規。進(jìn)入二十世紀八十年代以來(lái)，我國逐步加強對城鄉建設和區域開(kāi)發(fā)整治的法律調整，至今已呈現出形成城鄉建設法或區域開(kāi)發(fā)整治法系統的趨勢。該法規系統過(guò)去大都是以國家計委、城鄉建設行政主管部門(mén)為主起草或提出法規草稿的法規，如《國務(wù)院批轉國家建委關(guān)于開(kāi)展國土整治工作報告的通知》（1981年10月）、《城市規劃法》（1989年12月）、《村鎮建設管理暫行規定》（1985年10月）、《國務(wù)院關(guān)于加強城市建設工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和環(huán)境衛生管理條例》（1992年5月）、《城市綠化條例》（1992年5月）、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震減災法》（1997年12月）等。但是，這方面的法規還需進(jìn)一步加強。

　　今后應該制定和逐步改善如下區域開(kāi)發(fā)整治法規：國土資源開(kāi)發(fā)整治法，區域發(fā)展協(xié)調法；城市（包括鎮）規劃法，城市建設法，城市綜合整治法，城市住房建設管理條例，城市公共設施建設管理條例，城市道路建設管理條例，某個(gè)城市（如北京、上海等）的管理條例；農村（包括村莊和集鎮）規劃法，農村建設法，農村綜合整治法，鄉村振興法，農村住房建設管理條例，農村公共設施建設管理條例，農村道路建設管理條例；經(jīng)濟落后地區（如老、少、邊、窮地區）開(kāi)發(fā)整治法，經(jīng)濟落后地區工業(yè)促進(jìn)法，經(jīng)濟落后地區振興法，經(jīng)濟落后地區規劃法，經(jīng)濟落后地區道路建設法；某個(gè)大區域（如珠江三角洲、閩南三角洲、長(cháng)江三角洲、遼東半島、膠東半島、京津唐地區等）的規劃建設條例，工業(yè)區、能源基地和礦區建設管理條例，海島開(kāi)發(fā)建設法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病蟲(chóng)害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流條例，防治風(fēng)、砂、冰、霜、霧害條例，防治火山爆發(fā)、海嘯條例等。

　�。ㄎ澹╅g接調整土地關(guān)系的法規

　　由于許多環(huán)境要素與自然資源都與土地有關(guān)，間接調整土地關(guān)系的法規很多，應該通過(guò)統籌安排和協(xié)調，逐步健全間接調整土地關(guān)系的法規系統。該系統主要由如下幾個(gè)方面組成：

　　1.防治與土地有關(guān)的其他環(huán)境資源的污染與破壞的環(huán)境保護法規

　　許多防治其他環(huán)境資源污染、破壞的法規，其目的主要是防止對其他環(huán)境資源的污染與破壞，即直接調其他環(huán)境資源污染、破壞方面的社會(huì )關(guān)系。由于土地是最重要的環(huán)境要素和自然資源，其他環(huán)境要素和自然資源的污染、破壞都與土地有關(guān)，如對水的污染也會(huì )污染到水域的底土，對森林的污染也會(huì )污染林地。因此，防治其他環(huán)境資源污染和破壞的法規實(shí)際上大都是防治土地資源污染和破壞的法規，即這些法規大都是保護土地資源的法規，或者說(shuō)是間接調整土地關(guān)系的法規。目前我國已初步形成以《環(huán)境保護法》（1989年12月）為基干的防治環(huán)境資源污染破壞法系統。這方面的法規有：

　　——防治其他環(huán)境資源污染的法規，如防治固體廢物污染、放射性污染、有毒化學(xué)品污染、農藥化肥污染、陸地水污染、海洋污染、熱污染等法規。

　　——防治其他環(huán)境資源破壞（或非污染性損害、生態(tài)破壞）的法規，如防止濫開(kāi)發(fā)（濫捕、濫采、濫挖等）水、海洋、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物資源等法規。

　　——防止濫開(kāi)發(fā)地域、區域和流域的區域性法規，如保護城市環(huán)境、農村環(huán)境、勞動(dòng)環(huán)境、風(fēng)景名勝區（包括人文遺跡和自然遺跡）、對外開(kāi)放地區環(huán)境等法規。

　　2.開(kāi)發(fā)、利用各種依附于土地的其他自然資源的法規

　　許多開(kāi)發(fā)、利用其他自然資源的法規，其目的主要是開(kāi)發(fā)利用其他自然資源，即直接調整其他自然資源關(guān)系。由于這些資源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而開(kāi)發(fā)、利用這些資源的法規都對土地產(chǎn)生某種影響。所以這些自然資源法規都間接調整土地關(guān)系。這方面的法規有：

　　——開(kāi)發(fā)、利用水資源的法規。如水資源規劃法，水資源開(kāi)發(fā)利用法，水資源調查、監測、統計條例，湖泊和水庫管理法，長(cháng)江、黃河等江河管理法，航道和碼頭管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理條例，農村用水管理條例，灌區用水管理條例，用水許可證條例，水資源稅、費條例（如水資源使用費、水資源稅等），節水條例等。目前我國已初步形成以《水法》（1988年1月）為基干的水資源法系統。

　　——開(kāi)發(fā)、利用生物資源的法規。如森林法，綠化法，林業(yè)法，草原法，畜牧業(yè)法或者放牧法，野生動(dòng)植物法，狩獵法，水生生物法，漁業(yè)法，生物產(chǎn)品（包括林產(chǎn)品、水產(chǎn)品、獵物、野味品等）管理條例，生物（包括森林、草原、野生動(dòng)物、野生植物和水生生物）資源調查、觀(guān)測、統計、規劃條例，森林（草原）權屬轉讓及其糾紛處理法，森林采伐（草原放牧、狩獵、捕魚(yú)、采挖野生植物和藥材、采購出售珍貴稀有野生動(dòng)植物和藥材等）許可證條例，進(jìn)出口珍貴稀有野生動(dòng)植物管理條例，森林采伐（草原墾殖、捕魚(yú)等）規程，防治森林（草原、野生動(dòng)植物、魚(yú)類(lèi)等）病蟲(chóng)害條例，森林（草原）防火條例，育林費（狩獵費、漁業(yè)資源增殖保護費、野生動(dòng)植物資源保護管理費等）管理條例，進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫法，國內動(dòng)植物檢疫條例等。目前我國已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修訂）、《草原法》（1985年6月）、《漁業(yè)法》（1986年1月）、《野生動(dòng)物保護法》（1988年11月）、《野生植物保護條例》（1996年9月）為基干的生物資源法系統。

　　——開(kāi)發(fā)、利用礦產(chǎn)資源法規。如礦產(chǎn)資源法，礦業(yè)法，礦產(chǎn)資源勘探、調查、統計、登記條例，礦產(chǎn)資料匯交管理條例，礦產(chǎn)資源監督管理條例，勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源許可證條例，礦山（安全）管理法，報礦獎勵條例，礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)采規程，某類(lèi)金屬（如金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、石油、天然氣、煤、黃金、錫等）管理條例等。目前我國已初步形成以《礦產(chǎn)資源法》（1986年3月通過(guò)，1996年6月修訂）、《煤炭法》（1996年8月）為基干的礦產(chǎn)資源法系統。

　　——開(kāi)發(fā)、利用海洋資源法規。如海洋資源規劃法，海洋資源調查、監測、統計法，海洋開(kāi)發(fā)利用法，海岸帶法，海洋工程管理條例，海洋航運（包括航道、船舶、港口、碼頭）管理條例，開(kāi)發(fā)利用海洋許可證條例等。

　　——開(kāi)發(fā)、利用旅游資源法規。如旅游法，旅游資源開(kāi)發(fā)利用法，旅游景點(diǎn)建設法，旅游資源規劃條例，文物管理法，公園法，風(fēng)景名勝區管理條例，歷史文化名城管理條例，某個(gè)風(fēng)景名勝區（如杭州西湖、萬(wàn)里長(cháng)城等）管理條例。

　�。�六）其他法律中調整土地關(guān)系的法律條文或法律規范

　　如經(jīng)濟法、刑法、企業(yè)法、農業(yè)法、科技法、能源法、外貿法、交通法等其他法律部門(mén)或法律，應該盡可能地納入有關(guān)調整土地關(guān)系的法律條文或法律規范。