政府投資項目是指各級政府以資金、土地、政策等形式全部或部分投入固定資產(chǎn)投資項目。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，政府應逐步退出一般性競爭領(lǐng)域，因此，本文所說(shuō)的政府投資項目，主要是指政府投入的基礎性和公益性項目。

　　政府投資項目與民間投資項目一樣，也需要落實(shí)項目法人。目前，政府投資項目的管理形式概括起來(lái)主要有以下兩種：

　　1. 項目建設指揮部。指揮部是由政府某一或幾個(gè)相關(guān)部門(mén)組建臨時(shí)性行政機構，其功能是運用政府提供的各種資源，擔負項目建設、資金管理、工程管理等職責。項目建成驗收后，指揮部即將項目交付某一指定機構負責營(yíng)運管理，同時(shí)它也就完成了歷史使命。指揮部在項目建設中，實(shí)際扮演著(zhù)工程總承包商的作用。盡管?chē)�家早就明令要求嚴格執行項目法人責任制，但各種形式的指揮部仍在發(fā)揮作用。

　　2. 項目建設和管理公司。在項目策劃時(shí)根據項目?jì)热�，指定相關(guān)政府部門(mén)利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類(lèi)法人既承擔項目建設管理職責。項目建設所需資源由政府根據項目需求投入，項目建成投入營(yíng)運后，政府還得根據項目營(yíng)運的需要投入運行費。

　　政府投資項目采用指定項目法人的作法已實(shí)施多年，取得許多成效。但現在看來(lái)，這種作法與現行的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制顯得格格不入，暴露出許多弊端。

　　第一，項目產(chǎn)權不易明晰，責權利關(guān)系不清。民間投資項目的投資者往往就是項目業(yè)主，其產(chǎn)權明晰，責權利關(guān)系清清楚楚。政府投資項目如果采用指定項目法人的方法則難以做到這一點(diǎn)。指揮部本來(lái)就是臨時(shí)性行政機構，不是法人，不能承擔法律和經(jīng)濟責任，也就不能真正地擔負起項目法人的職責。指定某個(gè)政府所有的公司作為項目法人，在法理上是可行的。但是，由于國有公司與政府之間的關(guān)系遠未理清，基礎性和公益性項目建成后政府又承擔著(zhù)正常營(yíng)運的責任，因此，在實(shí)踐中這種委托-代理關(guān)系很難法制化。這樣一來(lái)，建立項目法人制的原意即明晰項目的產(chǎn)權關(guān)系和責權利關(guān)系，往往就被指定項目法人的做法扭曲了，政府投資項目經(jīng)常成了誰(shuí)都可以插手，誰(shuí)都可以不負最終責任的項目。

　　第二，摒除競爭，保護落后。政府指定項目法人一般只有與政府職責分工相關(guān)的范圍內選擇，同時(shí)還受到公司所有制的限制，因此選擇范圍很小甚至沒(méi)有選擇余地，更談不上引入競爭機制。這樣選擇出來(lái)的項目法人往往不需或不能承擔項目經(jīng)濟和法律責任，僅扮演著(zhù)政府或政府部門(mén)代言人的作用。項目實(shí)施的結果往往是政府承擔責任，項目法人享受好處。這種做法也是許多政府投資項目效益不高的原因所在。

　　第三，助長(cháng)局部利益至上。按慣例，指定項目法人一般跳不出政府職能分工的思路。例如，交通項目由政府的交通主管部門(mén)負責實(shí)施，城市基礎設施項目由建設主管部門(mén)負責實(shí)施。因此，各部門(mén)在項目決策時(shí)，部門(mén)利益往往成為決策的重要依據，投資有效性和效益則放到第二位。只要對本部門(mén)有利的項目，就拼命去游說(shuō)，去爭取，反之則消極對待，推諉拖延。這種做法助長(cháng)了項目決策中的“局部利益至上”的傾向，影響政府投資項目決策的科學(xué)性。

　　第四，政府投資項目的封閉，不利于調動(dòng)民間投資者的積極性。任何投資者都十分關(guān)心投資項目的風(fēng)險預期。由于部分基礎性項目屬回報預期高、風(fēng)險預期低的項目，對民間投資者有較大吸引力。但是，這類(lèi)項目往往被政府壟斷，且通過(guò)指定項目法人來(lái)實(shí)施，致使許多民間投資者想進(jìn)入而沒(méi)有渠道或沒(méi)有資格。這類(lèi)投資項目的封閉，既使政府財政不堪重負，又使大量的民間資金無(wú)法進(jìn)入，解決不了政府的苦衷。去年以來(lái)，盡管政府一再加大投資力度，但是民間投資卻一再萎縮。究其原因，除了宏觀(guān)經(jīng)濟方面的一些因素外，與部分投資領(lǐng)域封閉密切相關(guān)。

　　總之，政府投資項目采取指定業(yè)主作法，容易保護落后，不利于提高投資有效性和投資效益，不利于引導和鼓勵民間投資積極性。為克服政府投資項目指定業(yè)主而帶來(lái)的一系列弊端，政府投資項目應招標選定項目法人。

　　項目法人招標制可以借鑒目前國際上流行的BOT的思路和方法，將項目的可行性、風(fēng)險、政府投資的具體內容等向社會(huì )發(fā)布，各種經(jīng)濟成份的投資者都可以參與競標。為鼓勵民間投資，政府應為中小投資者組合競標提供必要的條件。政府投資項目招標選定項目法人會(huì )帶來(lái)如下好處：

　　1. 通過(guò)競爭促使政府投資項目決策科學(xué)化、項目管理正規化，提高投資效益和質(zhì)量。招標制本質(zhì)是引入公開(kāi)、公平和公正的競爭機制。實(shí)施招投標，招標和投標雙方就要承擔法律和經(jīng)濟責任，從而促使他們共同為提高項目投資效益和工程建設質(zhì)量而努力。

　　2. 明確項目法人的責權利，使政府從“運動(dòng)員”的位置轉移到裁判員的位置，有利于政企分開(kāi)，避免政府陷入具體事物之中。

　　3. 促使政府投資項目與其它項目一樣，按程序管理和正規化管理。項目質(zhì)量、工期、成本等指標由項目法人負責，招投標雙方嚴格按合同行事，項目須從政府和行業(yè)管理與監督，就可避免不規范行為，保證項目質(zhì)量。