國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十四大提出建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、十四屆三中全會(huì )提出建立現代企業(yè)制度以來(lái)，國有企業(yè)迅速地發(fā)展，繼續在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著(zhù)主導作用。但是，隨著(zhù)國有企業(yè)改革的不斷深化，國有資產(chǎn)管理體制改革不斷推進(jìn)，國有資產(chǎn)管理面臨的體制性障礙還未得到真正解決，政府的社會(huì )公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能沒(méi)有完全分開(kāi)，一方面造成國有資產(chǎn)出資人不到位，國有資產(chǎn)監管職能分散，權利、義務(wù)和責任不統一，管資產(chǎn)和管人、管事相脫節；另一方面導致政府對企業(yè)進(jìn)行行政干預，多頭管理，影響了政企分開(kāi)，制約了國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度。為此，十五屆四中全會(huì )的決定指出：“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)，通過(guò)出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權利，對企業(yè)的債務(wù)承擔有限責任，不干預企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”黨的十六大做出改革國有資產(chǎn)管理體制的重大決策，提出：“繼續調整國有經(jīng)濟的布局和結構，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務(wù)和責任相統一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。”

　　本條根據黨的有關(guān)國有資產(chǎn)管理體制改革的政策，對國有企業(yè)出資人制度做了規定，即：“國家出資的企業(yè)，由國務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。”為了更好地理解本條的含義，有以下四個(gè)問(wèn)題需要解釋?zhuān)?/p>

　　第一，什么是國家出資的企業(yè)。國家出資的企業(yè)，不僅僅包括國家出資興辦的企業(yè)，如國有獨資公司，也包括國家控股、參股有限責任公司和股份有限公司等。當然國家出資的企業(yè)不僅僅是以公司形式，也包括未進(jìn)行公司制改造的其他企業(yè)。

　　第二，誰(shuí)來(lái)代表履行國有企業(yè)的出資人職權。本條根據黨的十六大有關(guān)國有資產(chǎn)管理體制改革的政策，規定了由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。我國是一個(gè)大國，地域遼闊，國有企業(yè)眾多，即使經(jīng)過(guò)調整、改制，目前還有十幾萬(wàn)戶(hù)分布在各地。為了實(shí)現有效管理，都由中央政府直接管理這么多企業(yè)是困難的。因此，適宜的做法就是通過(guò)資產(chǎn)的劃分和權利的劃分，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人的職責。十六大明確規定了，關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。根據企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例的規定，國務(wù)院和地方人民政府的具體分工是：國務(wù)院代表國家對關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業(yè)，重要基礎設施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責。國務(wù)院履行出資人職責的企業(yè)，由國務(wù)院確定、公布。省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務(wù)院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，履行出資人職責。其中，省、自治區、直轄市人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，由省、自治區、直轄市人民政府確定、公布，并報國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理機構備案；其他由設區的市、自治州級人民政府履行出資人職責的國有及國有控股、國有參股企業(yè)，由設區的市、自治州級人民政府確定、公布，并報省、自治區、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監督管理機構備案。本條的規定是黨的有關(guān)政策的法律化，目的是充分調動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，使社會(huì )生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放。同時(shí)中央政府和地方政府合理分工分別代表國家履行出資人職責，這就界定了各級政府的管理國有資產(chǎn)的權利和責任，改變了過(guò)去中央統一管理，地方責、權、利不明確的弊端。這有助于強化管理上的激勵和約束機制，克服“出資人主體虛位”的現象。

　　需要明確的是，國家實(shí)行國有企業(yè)出資人制度的前提是國家統一所有，國家是國有企業(yè)的出資人。中央政府與地方政府都只是分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。不能把國家所有與政府所有等同起來(lái)，更不能把國家所有與地方政府所有等同。

　　第三，履行出資人職責的法律依據。雖然中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，但它們都必須在國家統一制定法律法規的前提下行事。有關(guān)的法律主要有憲法、公司法等。行政法規主要有2003年5月27日公布施行《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理暫行條例》。

　　第四，出資人職責和權益內容是什么。簡(jiǎn)單地說(shuō)，出資人職責就是股東的職能，中央政府和地方政府通過(guò)各自設立的國有資產(chǎn)管理委員會(huì )，代表國家享有公司法規定的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等出資人權益；對國有資產(chǎn)保值、防止國有資產(chǎn)流失負監管責任。需要注意的是，中央政府和地方政府代表國家履行出資人職責時(shí)，要尊重、維護國有及國有控股企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權。憲法第十六條中規定：“國有企業(yè)在法律規定的范圍內有權自主經(jīng)營(yíng)。”根據憲法的規定和國有資產(chǎn)管理改革所遵循的政企分開(kāi)的原則，中央政府和地方政府以及其設立的國有資產(chǎn)管理機構不能干預國家出資的企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權。