第二節 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

　　一、安全生產(chǎn)立法的必要性

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　　1．安全生產(chǎn)的含義

　　安全生產(chǎn)是指通過(guò)人一機一環(huán)境三者的和諧運作．使社會(huì )生產(chǎn)括動(dòng)中危及勞動(dòng)者生命安全和身體健康的各種事故風(fēng)險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。安全生產(chǎn)工作，則是為了達到安全生產(chǎn)目標，在黨和政府的組織領(lǐng)導下所進(jìn)行的系統性管理的活動(dòng)，由源頭管理、過(guò)程控制、應急救援和事故查處四個(gè)部分構成。安全生產(chǎn)工作的內容主要包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自身的安全防范，政府及其有關(guān)部門(mén)實(shí)施市場(chǎng)準人（行政許可）、監管監察、應急救援和事故查處，社會(huì )中介組織和其他組織的安全服務(wù)、科研教育和宣傳培訓等。從事安全生產(chǎn)工作的社會(huì )主體包括企業(yè)責任主體、中介服務(wù)主體、政府監管主體和從事安全生產(chǎn)的從業(yè)人員。

　　2．安全生產(chǎn)立法的含義

　　安全生產(chǎn)立法有兩層含義，一是泛指國家立法機關(guān)和行政機關(guān)依照法定職權和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規、規章的活動(dòng)；二是專(zhuān)指國家制定的現行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規、地方性法規和部門(mén)規章、地方政府規章等安全生產(chǎn)規范性文件。安全生產(chǎn)立法在實(shí)踐中通常特指后者。

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　　近年來(lái)，生產(chǎn)安全事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定，而且損害了黨、政府和我國改革開(kāi)放的形象。導致我國安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一．突出表現在：

　　一是安全生產(chǎn)法律意識淡薄。改革開(kāi)放特別是近10年來(lái)，安全生產(chǎn)不再是局部的、個(gè)別的問(wèn)題，而是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和文明程度的重要標志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全，是關(guān)系到人民群眾生命和財產(chǎn)安全的基本權益，關(guān)系到經(jīng)濟快速發(fā)展和社會(huì )穩定，關(guān)系到我們黨和政府是否貫徹“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重大政治問(wèn)題、經(jīng)濟問(wèn)題和社會(huì )問(wèn)題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的自我保護和安全生產(chǎn)的意識比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位特別是非國有企業(yè)負責人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意識也很淡薄，這些單位的負責人或者不懂法律，或者明知故犯，沒(méi)有依法為從業(yè)人員提供必要的安會(huì )生產(chǎn)條件和勞動(dòng)安全保護，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領(lǐng)導人和私營(yíng)企業(yè)老板只要經(jīng)濟效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，沒(méi)有意識到這是一種嚴重侵犯人權的違法行為．沒(méi)有意識到它所產(chǎn)生的法律后果?？傊?，安全生產(chǎn)還沒(méi)有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的自覺(jué)行動(dòng)，沒(méi)有從安全生產(chǎn)是法定的義務(wù)和責任的高度引起足夠的認識和重視。

　　二是安全生產(chǎn)出現了新情況、新問(wèn)題，亟待依法規范。隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的比重增加。在我國社會(huì )生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在著(zhù)生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負責人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴重問(wèn)題。而國家現行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規基本是針對國有大型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位制定的，對大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的安全生產(chǎn)幾乎沒(méi)有明確的、可操作的法律規范．這必然造成法律調整的?？瞻?ldquo;和監督管理的”缺位“，以致非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位事故多發(fā)、死傷慘重。因此，必須適應安全生產(chǎn)的新形勢，制定規范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)的法律。

　　三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產(chǎn)方面的單行法律、行政法規，但是這些現行立法多數是在計劃經(jīng)濟體制及其向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期出臺的，已經(jīng)不能完全適應安全生產(chǎn)工作的需要。在《安全生產(chǎn)法》出臺之前，國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度沒(méi)有依法確立，涉及國家安全生產(chǎn)監管體制、各級政府和有關(guān)部門(mén)的監督管理職責、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全保膏、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負責人的安全職責、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權利義務(wù)、事故應急救援和調查處理、安全生產(chǎn)違法行為的法律責任等重大問(wèn)題，缺乏基本的法律規范。

　　四是政府機構改革和職能轉變后，沒(méi)有依法確立綜合監管與專(zhuān)項監管相結合的安全生產(chǎn)監管體制，尚未建立健全依法監管的長(cháng)效機制。為適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制關(guān)于實(shí)行政企分開(kāi)的要求，自1998年以來(lái)，國家先后撤銷(xiāo)了原有的十幾個(gè)工業(yè)主管部門(mén)，同時(shí)也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關(guān)主管部門(mén)。政府部門(mén)已經(jīng)不直接管理或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與此同時(shí)，我國安全生產(chǎn)監管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監督管理部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)相結合的、綜合監督管理與專(zhuān)項監督管理相結合的安全生產(chǎn)監督管理體制。安全生產(chǎn)的監督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟手段和行政手段，依法加大監管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此必須通過(guò)制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級人民政府和各有關(guān)部門(mén)的安全生產(chǎn)職權、職責和監督管理措施法律化、制度化。但由于相關(guān)立法滯后，有的地方人民政府沒(méi)有建立健全安全生產(chǎn)綜合監督管理機構。已經(jīng)設立的地方，又存在著(zhù)綜合監管部門(mén)與專(zhuān)項監管部門(mén)的法定職責和相互關(guān)系不明確的問(wèn)題，在工作中產(chǎn)生了職責交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監督管理工作的整體性、協(xié)調性，出現了安全生產(chǎn)監督管理工作的脫節和漏洞。

　　五是缺乏強有力的安全生產(chǎn)執法手段?，F行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規對安全生產(chǎn)違法行為及其法律責任的規定不夠完整，有的對安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準確，有的只有要求沒(méi)有責任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來(lái)突出的安全生產(chǎn)違法行為特別是非國有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒(méi)有設定明確的法律責任。由于沒(méi)有綜合性的《安全生產(chǎn)法》各級安全生產(chǎn)綜合監管部門(mén)的法律地位、主要職責和執法手段無(wú)法可依，難以依法履行職責和實(shí)施行政執法。

　　目前我國正處于一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。在新形勢下安全生產(chǎn)工作面臨許多新情況、新問(wèn)題、新特點(diǎn)，對安全生產(chǎn)監督管理工作也提出了新要求。加強安全生產(chǎn)法制建設，充分運用法律手段加強監督管理，是從根本上改變我國安全生產(chǎn)狀況的主要措施之一。這是貫徹依法治國基本方略的客觀(guān)要求，也是建設社會(huì )主義法治國家的必然選擇。加強安全生產(chǎn)法治建設的首要問(wèn)題是有法可依，因此制定一部綜合性的《安全生產(chǎn)法》勢在必行。加強安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性，主要體現在四個(gè)方面：

　　1．它是依法加強監督管理，保證各級安全監督管理部門(mén)依法行政的需要

　　自2000年以來(lái)，為了適應安全生產(chǎn)形勢和管理的需要，國家對安全生產(chǎn)監督管理體制進(jìn)行了兩次重大改革。 1999年12月，國務(wù)院批準了煤礦安全監督管理體制改革方案，決定設立國家煤礦安全監察局，在20個(gè)（截至2005年底為25個(gè)）主要產(chǎn)煤省區設立正廳級的煤礦安全監察局，在68個(gè)（截至2005年底為71個(gè)）大中型煤礦礦區設立煤礦安全監察辦事處，建立了由國家垂直管理的煤礦安全監察執法體系。以煤礦安全監督管理體制改革為突破口，從體制上、組織上加強煤礦安全監察執法工作，實(shí)行煤礦安全管理與監察執法相分離。各級煤礦安全監察機構是履行國家煤礦安全監察職責的行政執法機構，主要負責檢查監督煤礦貫徹執行有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規、規章和標準的情況，對煤礦安全違法行為依法實(shí)施行政處罰。繼煤礦安全監督管理體制改革之后，為了全面強化監督管理，進(jìn)一步理順安全生產(chǎn)監督管理體制．2001年初國務(wù)院決定設立國家安全生產(chǎn)監督管理局，對全國的安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監督管理，重點(diǎn)對工礦商貿企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行監督管理，指導、協(xié)調和監督其他有關(guān)部門(mén)負責的專(zhuān)項安全生產(chǎn)監督管理工作。目前省、自治區、直轄市陸續設立了安全生產(chǎn)監督管理機構，并在絕大多散市、縣設立安全生產(chǎn)監督管理機構，全國的安全生產(chǎn)綜合監管體系初步形成。2005年2月，國務(wù)院將原國家安全生產(chǎn)監督管理局升格為總局。

　　這兩次安全生產(chǎn)監督管理體制改革的目的和目標，是要加強各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導，強化安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的職能、手段和工作力度，實(shí)現依法行政。依法行政要求各級行政機關(guān)必須做到職權法定、程序法定和責任法定，在法制的框架下實(shí)施行政管理活動(dòng)。各級安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)要做到依法行政，必須有法可依。即通過(guò)法律形式確定安全生產(chǎn)綜合監管部門(mén)的法律地位、法定職責和行政執法的措施、手段，規范其監督管理和行政執法行為。而現行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規都是解決負責專(zhuān)項安全生產(chǎn)監督管理問(wèn)題的單行立法，沒(méi)有也不能對國家安全生產(chǎn)監督管理體制和安全生產(chǎn)綜合監督管理部門(mén)的職責作出明確、具體的法律規定，只有通過(guò)綜合性的安全生產(chǎn)立法才能規定。因此，制定統一的《安全生產(chǎn)法》，將安全生產(chǎn)體制和安全生產(chǎn)綜合監督管理部門(mén)的職責法律化、制度化．依法建立健全具有權威性的、高效率的安全生產(chǎn)監督管理體系十分必要，迫在眉睫。

　　2．它是依法規范安全生產(chǎn)的需要

　　隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立，社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)日趨活躍和復雜，各種經(jīng)濟成分、企業(yè)組織形式趨向多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位己由國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲衅髽I(yè)、股份企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)并存。這些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的生產(chǎn)安全條件千差萬(wàn)別，安全生產(chǎn)工作出現了許多復雜的情況，存在著(zhù)五個(gè)突出問(wèn)題：

　　一是非公有制經(jīng)濟成分增多，對其安全生產(chǎn)條件和安全違法行為沒(méi)有明確的法律規范和嚴厲的處罰依據，缺乏嚴格的安全生產(chǎn)準入制度。相當多的私營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)不具備基本的安全生產(chǎn)條件，安全管理松弛，大多數老板“要自己的錢(qián)，不要別人的命”，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者知法犯法，導致事故不斷，死傷眾多。

　　二是企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規范，企業(yè)安全生產(chǎn)責任制不健全或者不落實(shí)，企業(yè)負責人的安全責任不明確，不能做到預防為主，嚴格管理，事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。

　　三是安全投人嚴重不足，企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后，帶病運轉，安全性能下降，抗災能力差，不能及時(shí)有效地預防和抗御事故災害。

　　四是一些地方政府監管不到位，地方保護主義嚴重。有的地方政府和有關(guān)部門(mén)對安全生產(chǎn)不重視、工作不到位，對安全違法行為熟視無(wú)睹、疏于監管。有的官員甚至與企業(yè)相互勾結，搞權餞交易，徇私枉法，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“開(kāi)綠燈”。

　　五是國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、原則、監督管理制度和措施未能法律化、規范化，許多領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監管無(wú)法可依。

　　要解決這些問(wèn)題，必須依法對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障條件、主要負責人和從業(yè)人員的安全責任、作業(yè)現場(chǎng)和安全設備的安全管理、事故防范和應急措施以及政府和安全生產(chǎn)監管部門(mén)的監督管理措施等做出全面的法律規范，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位明確應當怎樣確保安全生產(chǎn)以及安全生產(chǎn)違法的后果。

　　3．它是制裁安全生產(chǎn)違法行為，保護人民群眾生命和財產(chǎn)安全的需要

　　社會(huì )主義法律的功能之一，是通過(guò)制裁違法犯罪來(lái)保護人民的根本利益。對各類(lèi)嚴重的安全生產(chǎn)違法犯罪行為的寬容和姑息，就是對人民的極大犯罪。對各種安全生產(chǎn)違法行為缺乏明確的法律界定和法律責任，有關(guān)安全生產(chǎn)責任追究的法律規定不具體或者處罰過(guò)輕，不足以震懾安全生產(chǎn)違法犯罪分子，這也是當前安全生產(chǎn)違法行為屢禁不止的癥結之一。所以，必須針對那些嚴重安全生產(chǎn)違法行為設定明確、具體、嚴厲的法律責任，充分運用刑事責任、行政責任和民事責任的綜合制裁功能，最大限度地填補法律責任追究的空白，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，絕不讓安全生產(chǎn)違法犯罪分子迫遙 法外。

　　4．它是建立健全我國安全生產(chǎn)法律體系的需要

　　改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國家十分重視安全生產(chǎn)立法工作。國家制定頒布的有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、行政法規幾十部（如《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《鐵路法》、《公路法》、《民航法》、《建筑法》和《消防法》等）．加上各種安全生產(chǎn)規章和安全標準等立法數以千計。這些現行的安全生產(chǎn)立法數量眾多，形成了龐大的“法群”，對安全生產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用。但是，科學(xué)的社會(huì )主義安全生產(chǎn)法律體系，必須由不同層級、不同內容的法律規范組成?！栋踩a(chǎn)法》頒布之前的安全生產(chǎn)立法雖然很多，但都是解決某個(gè)行業(yè)、某個(gè)方面安全生產(chǎn)特殊問(wèn)題的單行立法，它們不能解決安全生產(chǎn)中存在的基本的和共性的法律問(wèn)題，不能設定基本法律制度。因受其整對象和調整范圍的限制，不能全面、完整地反映國家關(guān)于加強安全生產(chǎn)監督管理的基本方針、基本原則和基本制度，難以體現中央關(guān)于安全生產(chǎn)工作的方針原則。這些立法再多，也只能是安全生產(chǎn)法律體系中的“子法”。安全生產(chǎn)法律體系中最重要的基本法律即“母法”卻長(cháng)期空缺，沒(méi)有“母法”是不能建立安全生產(chǎn)法律體系的。所以，必須解決安全生產(chǎn)立法“群龍無(wú)首”的問(wèn)題。只有制定綜合性的《安全生產(chǎn)法》．才能逐步健全整個(gè)法律體系，更好地解決規范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)和強化監督管理的有法可依問(wèn)題。

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