招投標制度是國際國內普遍采用的工程建設項目的采購方式，能有效提高資源配置效率，保證工程質(zhì)量，加快工程進(jìn)度。因此，我國頒布《中華人民共和國招標投標法》、《建筑法》、《合同法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》等法律法規，在某些特定的行業(yè)，還制定了專(zhuān)門(mén)的法規，比如在石油化工領(lǐng)域，中國石油化工集團公司就頒布了《中國石油化工集團公司建設工程招標投標管理規定》。這一系列的法律法規在規范工程建設項目招投標，保護國家、社會(huì )公共利益和招投標活動(dòng)當事人的合法權益，保證工程質(zhì)量方面，取得了明顯的成效。盡管如此，工作實(shí)際中，招標投標領(lǐng)域依然存在很多問(wèn)題。例如，工程建設項目招投標過(guò)程中，腐敗問(wèn)題沒(méi)有得到有效遏制，違紀違法行為仍然處于易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)狀態(tài)；對招標投標的監管，僅僅是操作程序上的監督與交易現場(chǎng)形式上的監督，對于幕后的行為卻束手無(wú)策。

　　工程建設項目招投標存在的問(wèn)題及對策

　　隨著(zhù)競爭的激烈，一些部門(mén)和工程建設企業(yè)想方設法鉆法律的空子，使工程建設項目招投標過(guò)程中存在著(zhù)諸多問(wèn)題，表現在以下四個(gè)方面。

　　1、化整為零，規避招標

　　一些建設單位打法規的擦邊球，肢解工程，將應依法招標的工程項目進(jìn)行拆分或分解成若干小項目，分段實(shí)施，使其達不到規定的必須招標的要求，或只對項目的主體工程進(jìn)行招標，附屬工程直接發(fā)包。如對樓房的建造進(jìn)行招標，監理工程、裝修等由業(yè)主直接發(fā)包。還有一些招標人強調工程“特殊”或以實(shí)行招標會(huì )加大成本、增加工作量為托辭，規避招標。當然，也不能規定所有工程建設項目均進(jìn)行整體招標。有些工程建設項目規模很大，如果整體進(jìn)行招投標，可能出現沒(méi)有投標人有能力完成的情況。比如，石油化工企業(yè)的招投標項目往往規模龐大，就需要將工程建設項目進(jìn)行合理拆分，分別招標。

　　工程建設項目招投標中化整為零，規避招標的現象，主要是招標單位的尋租導致的。針對這個(gè)問(wèn)題，可以通過(guò)一些技術(shù)手段防止招標過(guò)程中的尋租，從源頭上解決規避招標的問(wèn)題。具體的措施有：加強工程監管；變革工程發(fā)包依據；是否需要公開(kāi)招標的發(fā)包依據由原來(lái)的初步概算變?yōu)橛袡嗖块T(mén)審核；加大工程跟蹤監管的力度，財政等部門(mén)在委派工程財務(wù)總監的同時(shí)就要對建設程序進(jìn)行審核，發(fā)現應招標而未招標的工程，應通知建設方依法廢除工程施工合同，重新組織工程招標。

　　2、相互串通，暗箱操作

　　在招投標過(guò)程中，有些投標單位為了在工程招投標活動(dòng)中順利中標，私下與招標人串通，投標人之間相互圍標，以不正當手段中標，甚至標書(shū)都出自?xún)榷ǖ耐稑藛挝�，只是個(gè)別項目金額作以調整，以達到串標的目的。此外，在招投標中陪標現象也時(shí)有出現，即在參與的投標單位中，由一家投標，另外幾家陪標，使得最終招標項目落入這幾家投標單位，事后由中標單位對參與陪標的單位承兌事前許諾。

　　針對這個(gè)問(wèn)題，可以通過(guò)加大打擊力度，導入寬免制度，“黑名單”制度等方式解決。首先可以加大處罰力度，在刑法中規定增加串通招投標罪的罰金額或徒刑期限，而且主刑與附加刑同時(shí)適用，對串通招投標行為起到威懾的作用。其次可以借鑒國外的寬免制度，即招投標者中的內部人員提供了串通行為的相關(guān)內部信息，可以免除或減輕處罰。寬免制度可以極大地提高自首者的積極性，使有關(guān)機關(guān)盡早發(fā)現違法行為并采取相應措施。在規定寬免制度時(shí)，要保證其透明性和確定性，明確規定成為寬免制度申請者的要件，同時(shí)還鼓勵揭發(fā)其他串通者的行為。最后可以通過(guò)公布發(fā)現串通招投標行為的招標人名單，將其加入“黑名單”，規定其在一定年限內不能進(jìn)入該市場(chǎng)。

　　3、評標委員會(huì )問(wèn)題

　　招投標法對評標委員會(huì )的相關(guān)規定不科學(xué)，表現在以下方面：第一，評標委員會(huì )的權利范圍太大�，F實(shí)中，其常常超越評標的職責，如審查供應商的資質(zhì)。第二，評標委員會(huì )的權利內容太大。評標因素往往包括專(zhuān)業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟、法律等問(wèn)題，所有的專(zhuān)家難以做到對技術(shù)、經(jīng)濟、法律等所有因素進(jìn)行準確評判。另外，由于現代社會(huì )專(zhuān)業(yè)分工的細化，往往存在某行業(yè)的專(zhuān)家對該行業(yè)中的某些具體產(chǎn)品、服務(wù)或者技術(shù)內容不夠專(zhuān)業(yè)。因此，即便是石油化工領(lǐng)域的專(zhuān)家，也不可能對每個(gè)石油化工建設項目的具體環(huán)節做出準確無(wú)誤的評判。第三，專(zhuān)家自由裁量權太大。在某些評標中，可能出現同一投標人評標專(zhuān)家給出的分數懸殊；不同評委對同一投標人評出截然相反的結論；評標專(zhuān)家有的分值普遍偏高，有的普遍偏低等情況。第四，評標專(zhuān)家容易被誤導。由于技術(shù)水平方面的問(wèn)題或閱讀招標文件和投標文件的時(shí)間有限，評標專(zhuān)家可能被采購人代表或者評標委員會(huì )內部其他專(zhuān)家的誤導，使招投標流于形式，背離公平、公正的招標投標原則。第五，評標專(zhuān)家總體看責任承擔太少。評標委員會(huì )是一個(gè)臨時(shí)組建的工作小組，具體的法律責任由評標專(zhuān)家承擔，但現實(shí)中評標專(zhuān)家很少承擔責任。

　　針對評標委員會(huì )在工程建設項目招投標中出現的問(wèn)題，可以通過(guò)嚴格限制專(zhuān)家的自由裁量權，實(shí)施評標專(zhuān)家聲明制度和推廣電子化評標來(lái)解決。限制專(zhuān)家的自由裁量權可以采取兩種做法：一是評標標準定量化，盡可能采用客觀(guān)、量化的標準，將不能客觀(guān)定量的因素減少到最低程度；二是嚴格遵守和執行招標文件規定的評標標準和方法進(jìn)行評標。評標專(zhuān)家申明制度可以有兩項：專(zhuān)家聲明是否熟悉評標項目專(zhuān)業(yè)；在開(kāi)標后聲明是否與投標供應商存在利害關(guān)系。電子化評標則能夠在物理上對評標專(zhuān)家進(jìn)行隔離，從而有效解決 “合議”時(shí)的誤導問(wèn)題。

　　4、中標后投標單位人員大幅變更

　　一些招標單位在與業(yè)主簽訂施工合同協(xié)議書(shū)并開(kāi)始施工后，將項目部主要人員進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的變更，變更比例甚至超過(guò)了50%.招標人為了避免這類(lèi)情況的發(fā)生，往往在中標文件中明確規定，一般情況下人員不能更換，必須更換時(shí)更換人員的資質(zhì)不得低于被更換人員且須經(jīng)業(yè)主同意�？墒窃趯�(shí)踐中，一些中標單位還是在業(yè)主不知情的情況下偷偷更換項目人員，且變更后的項目人員的資質(zhì)往往不符合招標文件的規定，導致工程質(zhì)量存在隱患，后果不堪設想。就石油化工建設項目來(lái)說(shuō)，若工程質(zhì)量出現問(wèn)題，對石油化工企業(yè)的影響是巨大的，帶來(lái)的損失是無(wú)法估計的。即便業(yè)主在施工過(guò)程中發(fā)現了更換項目人員的情況，要求投標承諾人員進(jìn)場(chǎng)，業(yè)主與投標人的談判也往往會(huì )持續很長(cháng)一段時(shí)間，導致工程無(wú)法如期完成。

　　針對中標后投標單位人員大幅變更的問(wèn)題，可以通過(guò)事后監督和準入清除制度解決。有關(guān)行政監督部門(mén)要定期、不定期組織人員對建設工程進(jìn)行檢查，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)糾正，并記錄備案，并規定中標單位須保證施工時(shí)間。最后是形成準入清除制度。行業(yè)主管部門(mén)若發(fā)現投標單位未經(jīng)業(yè)主同意更換大部分項目人員的現象，對投標單位給予降級直至吊銷(xiāo)掛靠當事人的資質(zhì)等級和項目負責人的執業(yè)資格，取消一定期限的市場(chǎng)準入，并處以一定數額的罰金。

　　增強工程建設項目招投標規范化的建議

　　以上分析只是選取了招投標過(guò)程中幾個(gè)比較典型的問(wèn)題來(lái)討論，除此之外，還有很多問(wèn)題存在深層次的原因。從整個(gè)行業(yè)宏觀(guān)層面，還有很多需要改進(jìn)的地方。

　　1、加強制度建設，完善招投標相關(guān)的法律法規

　　我國自80年代實(shí)行招投標制度以來(lái)，已經(jīng)有相當數量的招投標法律法規文件出臺，但是招投標的立法明顯落后于經(jīng)濟的發(fā)展，不能滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此必須加快招投標配套法規的制定，細化招投標監管及違規處罰的辦法。招投標規定根據工程類(lèi)別的不同，對技術(shù)標和商務(wù)標設置不同的權重，設定不同的評標辦法，可以遏止串標現象的發(fā)生。對于下位法與上位法沖突的解決，可以通過(guò)由上位法立法機關(guān)向某些特殊行業(yè)征求意見(jiàn)，頒布適合該行業(yè)的法律法規。

　　2、完善工程建設項目市場(chǎng)，促進(jìn)公平競爭，打破地域、行業(yè)保護

　　完善工程建設項目市場(chǎng)的核心是交易中心同政府職能部門(mén)分開(kāi)，明確工程建設項目市場(chǎng)的服務(wù)責任。應當加大進(jìn)場(chǎng)交易的規范力度，所有項目均納入工程建設項目市場(chǎng)交易。建立有形市場(chǎng)，治理建筑市場(chǎng)的混亂，防止腐敗現象的產(chǎn)生，并且還可以促進(jìn)公平競爭，打破地域和行業(yè)保護現象。建設單位可以在交易中心找到好的施工單位，施工企業(yè)憑實(shí)力增加了中標機會(huì )，外地企業(yè)不再受地方保護的困擾。有形市場(chǎng)的完善必將進(jìn)一步打破行業(yè)的壟斷和地方的壁壘，實(shí)現真正的公平、公正、公開(kāi)原則。

　　3、嚴格執法，加大對違法違規行為的處罰力度

　　對于查出的違法違規行為，要做到違法必究，實(shí)行招標負責人終身負責制，減少串標、陪標的現象。個(gè)別負責招標的人由于得到了投標人的種種好處，內定中標人，這也是陪標現象的癥結所在。因此，要杜絕此類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生，應對招標負責人實(shí)行其對工程質(zhì)量的終身負責制，如果工程質(zhì)量出現問(wèn)題，則可以對其進(jìn)行懲罰。這樣就可以預防一些行政干預的因素，避免了招標投標中的陪標現象，從源頭上杜絕了工程腐敗現象的形成。

　　4、建立健全企業(yè)信用管理制度

　　在招標投標監管環(huán)節中全面建立市場(chǎng)主體的信用檔案，將市場(chǎng)主體的業(yè)績(jì)、不良行為等全部記錄在案，并向社會(huì )公布。將企業(yè)的信用情況納入工程招投標管理中，招標辦針對此和建設局（委）聯(lián)合下文出臺專(zhuān)門(mén)的文件。將市場(chǎng)主體的不良行為與評標直接連接起來(lái)，使信用不良者無(wú)從立足；同時(shí)，通過(guò)設立投訴舉報查處招標投標中違法違規行為，達到監管的目的。通過(guò)建設項目報建、建設單位資質(zhì)審查以及對開(kāi)標、評標過(guò)程的監督，可以充分發(fā)揮招標投標管理機構的宏觀(guān)職能，規范工程招標投標活動(dòng)，才能真正保證工程建設效益。

　　5、加強信息公開(kāi)、公眾參與、輿論監督

　　增強招投標的透明度可以采取強化招標投標備案制度，落實(shí)招標投標書(shū)面報告制度、中標候選人和中標結果公示制度、邀請招標批準制度等方式。當然，工程建設項目招投標透明化應當貫穿于整個(gè)招投標過(guò)程，接受公眾和輿論的審查監督，保證工程建設項目招投標的公正。