對《城市房屋拆遷管理條例》的合憲、合法性的質(zhì)疑

城市房屋拆遷近十年來(lái)，演化成最易產(chǎn)生劇烈沖突的一個(gè)領(lǐng)域。拆遷的強制性正是誘發(fā)過(guò)激沖突的根源。數年前央視曾報道東北某市一拆遷戶(hù)手持菜刀，誓不離開(kāi)自己的家，并砍傷爬窗強行入戶(hù)的消防干警。但這一事件背后的悲涼與絕望，卻在知法普法的法制宣傳主題下被遮蔽了。直到南京自焚事件，把拆遷戶(hù)的絕望以極端方式爆發(fā)了出來(lái)。同時(shí)近年來(lái)，人們也漸漸懂得了“法治”的要義并不在于簡(jiǎn)單的知法守法，而在于讓法律成為個(gè)人權利的保護神。“惡法非法”這一體現憲政和法治精神的原則，通過(guò)由孫志剛案件帶來(lái)收容遣送制度被廢止的個(gè)案，也開(kāi)始被更多人了解和接受。

何謂“拆遷”？

2001年國務(wù)院出臺《城市房屋拆遷管理條例》，兩年來(lái)各地都據此進(jìn)行了細致的行政立法。但筆者認為條例任意擴大“強制拆遷”范圍，是近年來(lái)拆遷糾紛走向尖銳化的根源。何謂“拆遷”，引用條例的管轄定義，“在城市規劃區內國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，適用本條例”。這一定義僅排除了自行拆遷的情形，而將一切因土地使用權轉讓帶來(lái)的拆遷都囊括在“強制拆遷”之內。不像以前只有被納入城市改造或政府工程的項目才搞強制拆遷。這一規定的法理依據是非常糊涂的，它強調拆遷發(fā)生在“國有土地”上，似乎為政府強制力量介入提供了一個(gè)氣壯的理由。但它忽略和抹煞了另一個(gè)更重要的事實(shí)，即這些“國有土地”是政府已經(jīng)向私人有償出讓了土地使用權的土地。政府的身份有兩種解釋?zhuān)皇峭恋厮袡嗳说拿x，一是社會(huì )管理者的名義。但政府既然拿地換了錢(qián)，就不能再以土地所有權人的身份強制性介入。政府擁有土地所有權并不構成強制的理由，相反，政府不擁有土地使用權構成了不能強制的理由。因為強制拆遷的本質(zhì)就是政府單方面收回土地使用權。“土地使用權”是一種物權，土地使用權及其附著(zhù)的房屋所有權是老百姓用一生積蓄換來(lái)的、安身立命的最重要的財產(chǎn)權。拆遷問(wèn)題首先不關(guān)乎補償，而關(guān)乎對私人產(chǎn)權的剝奪。

無(wú)論《城市房地產(chǎn)管理法》還是《土地管理法》，都未提及“房屋拆遷”這一概念。因為房屋拆遷的基礎是房地產(chǎn)交易，無(wú)交易即無(wú)拆遷。只要國家不收回私有房屋的土地使用權，拆遷的實(shí)質(zhì)就是一種私法意義上的履約行為，而非行政法上的概念。即便拆遷行為因為影響到城市配套建設而需要進(jìn)行規范和管理，這種作為社會(huì )管理者角色的管理權限，也不可能包括違背產(chǎn)權人意志的強制拆遷在內。政府的強制拆遷只能發(fā)生在一種前提下，即政府強制性的收回了某幅地的土地使用權。只有土地使用權被政府合法的強制性收回，才會(huì )產(chǎn)生出強制拆遷的行政權力。而征用有著(zhù)嚴格的程序和要求，只發(fā)生于政府自身因公益而用地的情形。