財政性投資工程，就是由財政投資，委托相關(guān)單位或機構負責實(shí)施，對危舊房、舊城區基礎設施和景觀(guān)進(jìn)行改造建設，以改變城市形象、改善投資環(huán)境、為民辦實(shí)事的形象工程、民心工程。重慶市直轄以來(lái)，隨著(zhù)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入和我區經(jīng)濟的發(fā)展，城市建設步伐日益加快，政府投資工程越來(lái)越多。而工程造價(jià)的控制與管理，是貫穿財政工程管理全過(guò)程的重要環(huán)節。怎樣節省財政投資、讓投資效益最大化？怎樣對財政工程的造價(jià)進(jìn)行控制與管理？現結合近十年來(lái)本人參與財政投資工程建設與管理的實(shí)踐經(jīng)驗，簡(jiǎn)述如下。

　　一、工程造價(jià)控制與管理的含義

　　工程造價(jià)是指完成一個(gè)建設項目所需費用的總和，包括建筑工程費、安裝工程費、設備費以及其他的相關(guān)費用，它實(shí)質(zhì)上是指建設項目的建設成本，也就是對建設項目的資金投入。工程造價(jià)管理則是指遵循工程造價(jià)運動(dòng)的客觀(guān)規律和特點(diǎn)，運用科學(xué)、技術(shù)原理和經(jīng)濟及法律等管理手段，解決工程建設活動(dòng)中的工程造價(jià)確定與控制，技術(shù)與經(jīng)濟，經(jīng)營(yíng)與管理等實(shí)際問(wèn)題，力求合理使用人力、物力和財力，達到提高投資效益和社會(huì )效益的全部業(yè)務(wù)行為和組織活動(dòng)。工程造價(jià)控制與管理的基本內容是：合理確定，有效控制，提高效益。

　　二、當前財政投資工程管理中存在的主要問(wèn)題

　�。ㄒ唬┕こ淘靸r(jià)管理涉及到工程建設全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節，是一項十分復雜的系統工程。雖然目前財政投資項目造價(jià)控制正在逐步加強，但實(shí)際執行時(shí)，仍有部分項目存在初設概算超可行性研究估算、施工圖預算超初設概算、竣工結算超施工圖預算的“三超”現象，這其中雖有屬于國家政策性調整、材料設備漲價(jià)等諸多客觀(guān)因素，但也存在部分不可忽視的主觀(guān)原因。

　�。ǘ�）工程建設工期普遍偏短。通常財政投資工程工期均較短，主要是由于一些主觀(guān)原因的影響，如向國慶獻禮或向元旦獻禮等，不論何時(shí)開(kāi)工，一般在項目建設前，竣工時(shí)間早已確定，且不得有任何變動(dòng)。另外，年初政府對各項目的責任單位已定，目標考核責任書(shū)已下，竣工、考核時(shí)間已定，而此時(shí)所有項目的可行性研究工作尚未開(kāi)展，設計方案未出，經(jīng)過(guò)聘請專(zhuān)家、區政府各大領(lǐng)導班子反復、漫長(cháng)的可研和方案論證后，進(jìn)行初設與施工圖設計，報市、區規劃、建設管理單位審批，再報計委、財政審核概算、預算，下達投資計劃與資金，再進(jìn)行招投標活動(dòng)、辦理質(zhì)監、安監施工許可等相關(guān)報建手續，此時(shí)時(shí)間已近年末。為滿(mǎn)足該“非�！惫て谝�求，建設、施工單位則必然采取相應的”非�！按胧�，”拔苗助長(cháng)“

　　1.出現三邊工程，邊設計、邊施工、邊辦手續，違反建筑法及招投標法和質(zhì)量、安全、建管等管理條例的規定。

　　2.邊設計、邊施工，因考慮不夠成熟，在施工過(guò)程中，會(huì )不斷出現眾多的設計變更，讓施工單位返工，造成大量浪費。

　　3.減少施工過(guò)程中各工藝流程所要求的時(shí)間，違反質(zhì)量管理條例，達不到質(zhì)量驗收標準，竣工后返修率高，維修量大，最終增大資金投入；

　　4.大干快上趕工期，對可分流水段施工的工程，無(wú)法采取流水作業(yè)，一次性投入增大，也即工程總造價(jià)增高；

　　5.違背客觀(guān)規律，不按客觀(guān)規律辦事。如：園林綠化部分，因工期太緊，施工組織安排的栽種時(shí)間，往往并非植物的自然種植季節，但為滿(mǎn)足工期要求，必須反季節栽種。造成施工難度加大，死亡率增高等現象，最終結果仍是加大工程造價(jià)。

　�。ㄈ�）工程責任單位也即項目業(yè)主多為機關(guān)單位或指揮部、建設辦公室等臨時(shí)機構，而非具有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體，違背了項目法人責任制的要求，且管理經(jīng)驗不豐富、無(wú)固定管理人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，無(wú)力承擔工程項目的管理，亦無(wú)力對工程造價(jià)進(jìn)行控制；無(wú)法保質(zhì)保量完成項目，創(chuàng )造出具有代表意義的精品，無(wú)法減少浪費，節約投資，使投資效益和社會(huì )效益最大化。

　�。ㄋ模┕こ淘靸r(jià)管理人員的素質(zhì)有待提高。目前參與工程造價(jià)管理人員素質(zhì)不高，觀(guān)念落后，計劃經(jīng)濟模式的烙印還相當深，對工程量清單計價(jià)模式的理解不足，知之不多，造價(jià)管理往往只停留在概預算上。絕大多數工作只限于圖紙上、辦公室中，往往“四算”分離，”三超“現象嚴重，處于靜態(tài)控制階段，通常只強調竣工結算，而忽略事前、事中的控制與管理，特別是事前管理。

　　三、加強財政投資工程“全過(guò)程‘’造價(jià)控制與管理，保證財政投資的合理性、科學(xué)性

　�。ㄒ唬┘訌姏Q策階段工作，做到有組織、有計劃、有預見(jiàn)，決策工作務(wù)必超前，不可滯后。工程造價(jià)管理系統中，決策階段的管理是重點(diǎn)，它雖投資少，是影響造價(jià)的最大因素，決定著(zhù)項目建設的成敗。因此，避免遭市民唾罵的失敗工程“的產(chǎn)生，政府應花大力氣，按市、劃要求、人大提案和下達的任務(wù)、指標等，提前一年充分論證各個(gè)設計方作好可行性研究工作，對可行的項目再制定出第二年的建設計劃和完成計明確責任單位，由責任單位委托設計單位根據可研報告和方案論證的宗旨圖深化設計，報計委下達建設工程立項和投資計劃批復，提前作好建設前備工作。

　�。ǘ�）推行項目管理代理制。隨著(zhù)社會(huì )的進(jìn)步與發(fā)展，專(zhuān)業(yè)分工越來(lái)越細，化越來(lái)越明顯。凡財政投資工程均應全權委托具有相應資質(zhì)和類(lèi)似工程管驗、信譽(yù)良好的項目管理公司作為代理業(yè)主對項目進(jìn)行全過(guò)程管理，包括、安全、工期、合同和造價(jià)等方面的管理以及前期辦理相關(guān)建設手續和后理驗收、維護、移交等工作，形成真正的“交鑰匙工程”。過(guò)程中責、權、確，監督到位，建立相應的激勵與約束機制，事后審計、考核，勢必事半。目前無(wú)任何激勵機制，代理公司和監理公司的收費標準皆是以工程實(shí)際總投資為計費基數，項目造價(jià)控制越好，投資越少，代理費越低，不利于代理公司管理人員和監理公司工程師的積極性，對造價(jià)控制不利。

　�。ㄈ�）積極推行限額設計招標。設計階段不僅對工程造價(jià)的控制起著(zhù)關(guān)健性，而且對于工程項目建設工期、工程質(zhì)量以及建成后能否獲得較好的經(jīng)濟、社會(huì )效益，都起著(zhù)決定性作用。在滿(mǎn)足項目使用功能的前提下，合理設使工程造價(jià)大幅降低。目前，設計階段招投標開(kāi)展得還不夠廣泛，設計市為混亂，掛靠設計、業(yè)余設計等不規范行為較為普遍。因此，推行限額設標，有利于促進(jìn)設計單位提高設計水平、有利于設計方案的優(yōu)化和比選、于加大控制工程造價(jià)的力度，節約財政投資。

　�。ㄋ模┨岣吒蓬A算的編制質(zhì)量。編制工程概預算是技術(shù)性、政策性、經(jīng)濟性的工作，應該使有限的建設資金得到充分利用，有效地控制建設投資。為概預算編制人員應深入現場(chǎng)，搜集第一手資料，掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，了解最新工技術(shù)，避免漏項、缺項，提高概預算的編制質(zhì)量，及時(shí)對工程造價(jià)進(jìn)行對比，反饋造價(jià)信息，主動(dòng)地影響設計，以保證有效地控制工程造價(jià)。而委、財政局在審核概預算時(shí)，亦應本著(zhù)實(shí)事求是的原則，不可臆斷，既不高估冒算，也不能過(guò)分壓質(zhì)壓價(jià)，使工程達不到設計效果，科學(xué)、準確地下達投資計劃，作為工程造價(jià)控制的依據。

　�。ㄎ澹┱型稑嘶顒�(dòng)是政府工程造價(jià)控制的重要手段，也是預防滋生腐敗的必不可少的重要環(huán)節。目前我區已廣泛推行工程量清單計價(jià)、經(jīng)評審的合理低價(jià)中標的招投標方式，其在降低工程造價(jià)、縮短工期、提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量及投資效益等方面取得了明顯的效果。招投標的實(shí)施，通過(guò)競爭，使基建投資得到了有效的控制。招標過(guò)程中應把握好以下環(huán)節：

　　1.工程量清單計價(jià)時(shí)，對清單質(zhì)量的要求非常高，也即對清單編制人員提出了較高的要求。要求編制人員必須深入現場(chǎng)，熟讀圖紙，清單編制不得漏項、不得少算或多算，且對項目特征、工作內容應作詳細描述，因量的風(fēng)險是由業(yè)主承擔。

　　2.招標文件是合同的組成部分，內容應全面，科學(xué)、且有針對性。我區對招標文件還實(shí)行了會(huì )審制。重點(diǎn)審查工程招標范圍、計價(jià)方式、計價(jià)原則、結算辦法、評分辦法、限的設定等內容，針對該工程的具體特點(diǎn)，對不適用的一些結算辦法、評分辦法作適當調整，使之更加科學(xué)、合理、公正。以達到選擇有實(shí)力的施工單位，確定合理工程造價(jià)的目的。 我區實(shí)行招投標的工程項目，以及近幾年推廣實(shí)行工程量清單的項目，工程造價(jià)一般均能控制在已批準的設計概算內，并有大量節約，造價(jià)控制較好，且中標單位均實(shí)力雄厚，能按時(shí)保質(zhì)出色完成任務(wù)。

　�。�六）施工過(guò)程中，加強設計變更和現場(chǎng)簽證的控制。一方面要按照工藝流程和經(jīng)審批的施工組織設計施工，嚴格按照客觀(guān)規律辦事。另一方面在工程確需變更時(shí)，要加強施工過(guò)程中變更的審查和管理。在變更內容的審查過(guò)程中應本著(zhù)控制投資、保證質(zhì)量、加快進(jìn)度、提高效益的原則來(lái)確定工程變更的必要性與可行性，但變更后的總造價(jià)原則上應控制在投資計劃的范圍之內，不得隨意提高檔次或擴大工程范圍、增加工程內容，增大政府投資額，導致超概現象的發(fā)生。

　�。ㄆ撸┨岣咴靸r(jià)人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強社會(huì )監督和控制。一方面，要提高造價(jià)人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)；首先要改變落后的思想觀(guān)念，樹(shù)立“全過(guò)程、全方位、動(dòng)態(tài)工程造價(jià)管理”的新觀(guān)念，加強事前、事中、事后控制力度，變被動(dòng)控制為主動(dòng)控制。其次要加強業(yè)務(wù)技能學(xué)習，特別是工程量清單計價(jià)模式下的造價(jià)控制的學(xué)習。另一方面，要聘請有資質(zhì)造價(jià)事務(wù)所參加全過(guò)程造價(jià)控制，加強社會(huì )監督和控制。因為工程造價(jià)事務(wù)所等中介機構其本身具有工程造價(jià)管理專(zhuān)業(yè)復合型管理人材，有經(jīng)驗、懂業(yè)務(wù)，代表社會(huì )監督一方，具有公平、公正的一面。特別是在工程前期、中期的造價(jià)控制中，他們將起到重要作用。在近兩年我區的幾個(gè)試點(diǎn)工程中成績(jì)顯著(zhù)。

　�。ò耍┘訌姾贤�管理，推行擔保和保險制度。

　　1.施工合同是承包單位在工程施工過(guò)程中的最高行為準則。施工過(guò)程中的所有活動(dòng)是為了履行合同內容，合同管理的目的，就是保證承包人全面地、有秩序地完成合同規定的責任和義務(wù)。施工合同同時(shí)也是造價(jià)控制的依據。簽訂合同時(shí)，合同內容應完整、準確，公平、公正，雙方權力、義務(wù)應對等，合同條款中不得有違背法律法規和招標文件、投標文件及其承諾的內容、結算原則，特別是新增項目的結算原則在合同中務(wù)必要明確，以免結算、審計時(shí)發(fā)生糾紛。加強合同管理對合理確定和有效控制工程造價(jià)，提高投資效益有著(zhù)重要意義。

　　2.政府工程應率先加強政策引導和支持，加快各種擔保和保險制度的推行。如投標擔保、履約擔保、支付擔保、低價(jià)中標風(fēng)險金等。使合同的活動(dòng)處于利益、風(fēng)險共承擔，權利、義務(wù)均等的和諧環(huán)境。

　　四、啟示及建議

　�。ㄒ唬﹩⑹荆赫�府決策應有前瞻性，財政投資的決策過(guò)程應當更加科學(xué)化、民主化、規范化，以保證財政投資工程能有一個(gè)正確的社會(huì )目標。財政投資工程的管理，應實(shí)現相對集中的專(zhuān)業(yè)化管理，以提高財政投資的社會(huì )效益和使用效率；應體現一定的分權與制衡原則，以有效的防止舞弊；應注意程序的合法性與完整性，避免虹橋事件的再次發(fā)生。

　�。ǘ�）建議：

　　1造價(jià)管理人員在工程竣工后，應收集整理工程資料，建立造價(jià)數據檔案庫，并對工程進(jìn)行后評價(jià)。一方面可以總結經(jīng)驗教訓，另一方面可以收集造價(jià)信息資料提供給政府和相關(guān)部門(mén)，待以后項目投資決策時(shí)起參考作用。

　　2建立績(jì)效審計與績(jì)效考核制度，完善激勵與約束機制，增大透明度，獨立評審各個(gè)財政投資建設項目，對各個(gè)建設項目的績(jì)效作出客觀(guān)評價(jià)，以此作為一面“鏡子”，讓政府做到“胸中有數”，對今后的決策具有不可估量的作用。

　　總之，只有通過(guò)參建各方充分合作，共同努力，加強全過(guò)程造價(jià)控制，特別是事前、事中控制，才能減小財政投資項目的資金投入，使工程造價(jià)得到合理確定、有效控制，達到最小投入、最大產(chǎn)出，實(shí)現社會(huì )效益和投資效益的最大化。