摘要：回顧中國經(jīng)濟體制改革的歷程不難看出，中國經(jīng)濟體制改革是沿著(zhù)兩個(gè)方向進(jìn)行的：一是圍繞企業(yè)問(wèn)題進(jìn)行的改革；二是圍繞政府進(jìn)行的改革。無(wú)論是企業(yè)方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是要使國有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)競爭主體，而“產(chǎn)權明晰，權責明確，政企分開(kāi)，管理科學(xué)”的現代企業(yè)制度的建立離不開(kāi)政府自身的改革，沒(méi)有政府自身的改革什么都無(wú)從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實(shí)施者與決定改革進(jìn)程者還是政府。因此，中國的經(jīng)濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過(guò)程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結構來(lái)代替原來(lái)的制度安排和制度結構，以便取得更大的制度凈效益。中國經(jīng)濟體制改革的實(shí)質(zhì)從一定意義上說(shuō)是市場(chǎng)組織和企業(yè)組織對政府組織職能的部分替代過(guò)程的改革。這一替代過(guò)程中存在著(zhù)政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

　　現代市場(chǎng)經(jīng)濟是有政府干預的市場(chǎng)經(jīng)濟，政府承擔著(zhù)宏觀(guān)管理的職能，同時(shí)政府又以其直接和間接掌握的社會(huì )經(jīng)濟資源同企業(yè)、消費者一起參與市場(chǎng)經(jīng)濟活動(dòng)。因此當代市場(chǎng)經(jīng)濟學(xué)中的市場(chǎng)經(jīng)濟模式，是包括政府、企業(yè)和消費者三個(gè)主體的模型。

　　企業(yè)組織對市場(chǎng)組織的替代是企業(yè)縱向一體化的結果。這種由處于相關(guān)生產(chǎn)階段或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化的企業(yè)之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場(chǎng)成本，節約了交易費用，是對市場(chǎng)交易的部分替代，即用企業(yè)內部的行政組織機制替代了市場(chǎng)自發(fā)的組織機制，盡管這一替代是有一定的邊界而不是無(wú)限的，但這一替代本身對社會(huì )資源配置效率提高是有益的。如果從經(jīng)濟運行的組織機制上看，市場(chǎng)機制、企業(yè)與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過(guò)市場(chǎng)機制是一種自動(dòng)組織機制，而作為企業(yè)與政府組織機制是一種他動(dòng)組織機制。在整個(gè)經(jīng)濟運行過(guò)程中，無(wú)論是市場(chǎng)組織機制還是政府組織機制，都對經(jīng)濟運行發(fā)生影響，只是影響程度不同。在現代企業(yè)制度下，政府的行政權力無(wú)論在范圍和形式方式上都應有所變化。

　　在西方國家，市場(chǎng)經(jīng)濟體制的形成經(jīng)過(guò)了數百年的磨合而逐步發(fā)育、發(fā)展并成熟起來(lái)，而且是先有市場(chǎng)機制協(xié)調而后有政府組織協(xié)調。這一方面表現為國家對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀(guān)調控，另一方面政府又以市場(chǎng)競爭的主要因素之一進(jìn)入經(jīng)濟生活，成為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的內在變量。但是西方國家政府的介入從沒(méi)有直接干預企業(yè)，也沒(méi)有對企業(yè)實(shí)行直接的替代。政府與企業(yè)的關(guān)系是相當明確的，因而經(jīng)濟運行也是十分有效率的。我國中觀(guān)決策是政府宏觀(guān)決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟體制中，中觀(guān)決策是企業(yè)化的，決策主體和微觀(guān)單位屬于一個(gè)系統，均是由非政府組織來(lái)高效率進(jìn)行的。由此看來(lái)在我國傳統計劃經(jīng)濟體制中，中觀(guān)決策政府化是我國各種經(jīng)濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟中，政府的職能應該是社會(huì )經(jīng)濟的管理者，但是傳統體制下存在政府履行社會(huì )管理職能與商務(wù)困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體，使其成為社會(huì )中一部分企業(yè)的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類(lèi)型企業(yè)提供服務(wù)的公允性，同時(shí)也削弱了政府履行社會(huì )經(jīng)濟管理職能的能力。地方政府的大量時(shí)間和精力被迫用于日常的商務(wù)應酬，甚至為企業(yè)跑項目。找貸款、搞產(chǎn)品推銷(xiāo)、無(wú)暇顧及社會(huì )經(jīng)濟的管理，致使交通、能源建設嚴重滯后，城鄉建設和城市管理不盡如人意，文教、衛生發(fā)展跟不上形勢，社會(huì )治安紊亂，環(huán)境質(zhì)量下降，政府職能?chē)乐劐e位。

　　2000年，國務(wù)院在《國有大中型企業(yè)建立現代企業(yè)制度和加強管理的基本規范（試行）》文件中提出了一個(gè)方向性的改制思路：今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權關(guān)系，取消企業(yè)行政級別，國有資產(chǎn)實(shí)行授權經(jīng)營(yíng)。這個(gè)變化是多年探索國有資產(chǎn)法人治理結構的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導思想，因此，取消企業(yè)行政級別不僅預示著(zhù)國有資產(chǎn)結構將面臨大刀闊斧的調整，對杜絕干部腐敗，遏制數字賬目游戲，改革經(jīng)營(yíng)者制度，放開(kāi)工資、保險、就業(yè)市場(chǎng)化程度和降低財政信貸風(fēng)險等都將起到根本性轉變作用，也是轉換產(chǎn)權關(guān)系的重要前提。從更積極的意義上說(shuō)，改革產(chǎn)權關(guān)系就是改革政資不分行為。所以，應從根本上用法律程序規范政府最近提出的三個(gè)定位問(wèn)題，把國有資產(chǎn)按三大類(lèi)經(jīng)營(yíng)方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業(yè)集團代理的國有資產(chǎn)，政府不能“越位”，劃撥給地方進(jìn)行改制的國有資產(chǎn)，政府不能“錯位”。政府要做到對企業(yè)集團既不能撒手不管，又不能管得過(guò)死，關(guān)鍵是要找準著(zhù)力點(diǎn)，同時(shí)要掌握好“度”的問(wèn)題。中國正處于體制轉型時(shí)期亦即市場(chǎng)化進(jìn)程的初期，企業(yè)集團化還離不開(kāi)政府推動(dòng)。

　　另一方面，一個(gè)適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉變和創(chuàng )新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著(zhù)以產(chǎn)權多元化和經(jīng)濟市場(chǎng)化為基本內容的經(jīng)濟改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟、社會(huì )一體化基礎上的全能型政府的職能和結構越來(lái)越不適應轉型社會(huì )公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個(gè)主導思想，就是從減事著(zhù)手，轉變政府職能，實(shí)現政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實(shí)現從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”的轉變。

　　其一，只有政府的介入，推動(dòng)企業(yè)集團化，才能彌補和糾正市場(chǎng)發(fā)達國家同樣面臨的單純市場(chǎng)機制存在的內在缺陷問(wèn)題，即無(wú)法避免的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。

　　另一方面，一個(gè)適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉變和創(chuàng )新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著(zhù)以產(chǎn)權多元化和經(jīng)濟市場(chǎng)化為基本內容的經(jīng)濟改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟、社會(huì )～體化基礎上的全能型政府的職能和結構越來(lái)越不適應轉型社會(huì )公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個(gè)主導思想，就是從減事著(zhù)手，轉變政府職能，實(shí)現政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實(shí)現從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”的轉變。

　　其二，只有政府的推動(dòng)，才能實(shí)現政府培育市場(chǎng)、推進(jìn)市場(chǎng)化改革，以克服我國市場(chǎng)力量薄弱、不能實(shí)現資源充分有效配置問(wèn)題，從而可以節省時(shí)間，節約交易費用。如果按照市場(chǎng)競爭推動(dòng)的企業(yè)集團化的自然演進(jìn)，需要很長(cháng)一個(gè)過(guò)程，這既不能滿(mǎn)足中國經(jīng)濟發(fā)展戰略目標的要求，也未能滿(mǎn)足參與經(jīng)濟一體化的國際競爭的新外部環(huán)境的要求。

　　其三，只有政府具有權威和地位，從找國國民經(jīng)濟整體利益出發(fā)，打破條塊分割與地方割據，協(xié)調利益關(guān)系，提供資金技術(shù)人才支撐等，以解決“小而散”，追求規模效益，避免過(guò)度競爭。其四，從國際經(jīng)驗來(lái)看，對于企業(yè)集團在市場(chǎng)競爭中形成與發(fā)展，無(wú)論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，政府扶持都起著(zhù)催化作用。由此時(shí)見(jiàn)，目前的中國更需要政府在管理企業(yè)集團過(guò)程中以社會(huì )經(jīng)濟管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。當然，我國政府在推動(dòng)企業(yè)集團化的過(guò)程中，存在著(zhù)若干觀(guān)念和行為誤區。如把企業(yè)集團化僅僅看作是拯救危困企業(yè)的臨時(shí)救急措施的“脫困論”，按以強帶弱、以?xún)?yōu)扶劣的思路推進(jìn)企業(yè)集團化，以解決就業(yè)債務(wù)等問(wèn)題和實(shí)現社會(huì )穩定。最典型的表現是近年來(lái)出現的純粹為政府分憂(yōu)、“幫貧扶困”、轉嫁虧損性質(zhì)的聯(lián)合，結果是卸掉了政府的財政包袱，卻增加了優(yōu)勢企業(yè)集團的負擔，使優(yōu)勢企業(yè)集團效益下降甚至被拖垮，最終又形成了財政負擔。而主張由政府取代企業(yè)的主體地位，包攬整個(gè)企業(yè)集團化過(guò)程，按照政府的意志和愿望，用行政手段隨意進(jìn)行干預，甚至直接操盤(pán)，進(jìn)行簡(jiǎn)單的行政捏合，追求數字，在自己的圈內拼湊企業(yè)集團，這種觀(guān)點(diǎn)是傳統計劃經(jīng)濟思想的體現�！袄�郎配”“捆綁夫妻”“空殼重組”的政府行為是其最為典型的表現。依據無(wú)為論推進(jìn)的企業(yè)集團化則表現為政府無(wú)為，市場(chǎng)有為，政府只能跟著(zhù)市場(chǎng)走，甚至放任自流。結果在實(shí)際操作過(guò)程中為圖省事只強調鼓勵而忽視監督管理，往往滿(mǎn)足于搭個(gè)架子，掛個(gè)牌子，片面求多求大，甚至以流失國有資產(chǎn)為代價(jià)換取政績(jì)。

　　結合中外企業(yè)集團化的最新發(fā)展趨勢，從中國的國情出發(fā)，一個(gè)適應于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下企業(yè)集團化的政府管理模式，要求政府在企業(yè)集團自主決策的基礎上，通過(guò)為企業(yè)集團創(chuàng )造良好的宏觀(guān)環(huán)境條件，制定權威的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規模經(jīng)營(yíng)政策，運用財政、金融、稅收、投資外貿、利率、匯率、法律法規、必要的行政手段等加以引導，加強組織協(xié)調和監督服務(wù)，從而促進(jìn)企業(yè)集團化，形成跨地區、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)集團。

　　另一方面，一個(gè)適應于企業(yè)集團化的政府管理模式，對于全面的行政管理改革，最終轉變和創(chuàng )新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著(zhù)以產(chǎn)權多元化和經(jīng)濟市場(chǎng)化為基本內容的經(jīng)濟改革的深化，建立在政治、經(jīng)濟、社會(huì )一體化基礎上的全能型政府的職能和結構越來(lái)越不適應轉型社會(huì )公共行政管理的需要。因此，政府行政改革的一個(gè)主導思想，就是從減事著(zhù)手，轉變政府職能，實(shí)現政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡，從而實(shí)現從“萬(wàn)能政府”到“有限政府”的轉變。