這些遺憾雖不能全面清除，但應努力減少到最低程度。因為這些遺憾本身包含著(zhù)人民財產(chǎn)的巨大浪費，生態(tài)建設的巨大失敗，或成為可持續發(fā)展的巨大障礙，同時(shí)也造成不可再生資源無(wú)可挽回的損失。有的地方為爭取國債資金亂報項目，最終造成幾十億的損失，這些都是可以計算的�？捎行�損失是無(wú)法計量的，如生態(tài)資源、歷史文化遺存和自然景觀(guān)資源等不可再生資源遭到破壞，城鄉規劃出現錯誤，其所造成的是難以計量的巨大損失，因為這些資源是一代一代不斷積累、疊加，不斷增值的。如何在我國高速城鎮化過(guò)程中，處理好區域與城鄉協(xié)調、經(jīng)濟發(fā)展與資源保護協(xié)調、城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調，必須改革現行的城市規劃管理體制，使之適應于十六屆三中全會(huì )提出的“五個(gè)統籌”的工作方針，確保城鎮化的健康發(fā)展。本文從現行城市規劃管理體制中三種缺位的分析入手，分別就如何改革國家建設部、省規劃建設管理機構和城市規劃管理部門(mén)的管理體制提出要求，并對推進(jìn)改革中要處理好的幾種關(guān)系進(jìn)行分析。

　　1、現行城市規劃管理體制的缺陷

　　城市規劃學(xué)認為：城市的財富蘊藏在城市的空間結構之中�？臻g結構不合理，就會(huì )導致財富的減少。這些財富是誰(shuí)的？是人民的財富，歷史的財富，卻很有可能在我們手里化為泡影。反思我們目前城市規劃管理體制的現狀，確實(shí)存在著(zhù)許多缺陷。為什么我國各地城市規劃的遺憾那么多？在城市化、全球化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的浪潮中，規劃管理的不適應性，集中表現在“三個(gè)缺位”上。

　　一是省和地市（州）兩級政府對下級城鄉規劃的指導、協(xié)調、監督的職能缺位。按現行的管理體制，上級規劃管理部門(mén)根本就不可能對下級進(jìn)行有效監督，這就使我們常處于無(wú)法可依、無(wú)規可循的處境之中。

　　二是在城鄉規劃的實(shí)施過(guò)程中，有效的事前、事中的監督職能缺位。前面講的是對規劃的編制、審批和協(xié)調管理的監督職能缺位，后面講的是在規劃的實(shí)施過(guò)程中，事前、事中的監督職能缺位。按照規劃界流行的語(yǔ)言是：“各類(lèi)違反《城市規劃法》的案例往往是報紙上登了、電視臺播了、上級領(lǐng)導批了，我們才知道�！备鞯氐慕ㄔO廳、規劃局也是這樣，領(lǐng)導有批示了、群眾有反映了、電視臺都曝光了，具體規劃管理者還蒙在鼓里，基本上都是被動(dòng)的。但是有一條不能忘記，其它的損失是可以彌補的，可生態(tài)資源、歷史文化資源一旦毀壞，就是不可再生的。所以，規劃管理必須要在事前、事中進(jìn)行監督。這就像法院對犯人做出死刑判決，執行了死刑的人還能復活嗎？歷史街區毀了，還能恢復原貌嗎？一切都毀滅了。建設部在向中央領(lǐng)導匯報第四次城市工作會(huì )議時(shí)，有的領(lǐng)導就提出，是不是我國也像別的國家那樣，超過(guò)多少年以上建筑的拆遷，都得上報中央政府來(lái)批。美國就是這樣，50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修復和改建，都要上報美國內政部批準。如美國加里福尼亞州一個(gè)叫卡梅爾的小城市，該城市有一座七十三年前建的教堂需要維修，維修資金由當地負責，但建筑維修的所有細節都必須經(jīng)內政部審批同意。美國采取的是聯(lián)邦體制，城市規劃按理應由各地自行管理，但是美國的體制是三權鼎立，從中央政府到哪怕是只有2　500人口的小城市，都是三權鼎立，立法、司法和執法三只螃蟹互相咬在那里，誰(shuí)也不能動(dòng)，中央政府的信息渠道十分暢通。我國則不同，下面是一只大老虎拼命往前沖，所以，必須實(shí)行事前、事中監督，在不可再生的資源遭受破壞之前，如在建筑被拆除之前，要有“刀下留情”的審批制度，這與法院有死刑復核制度一樣。事關(guān)古建筑、歷史文化建筑、歷史街區、風(fēng)景資源的建設行為，都必須進(jìn)行事前、事中審查。

　　三是對“長(cháng)官意志”、“亂指揮”制約的缺位�，F在，各地對編制城鄉規劃的積極性很高，并實(shí)施了輿論監督、群眾監督、專(zhuān)家監督、上級監督、人大監督，但對監督中所發(fā)現的規劃上的問(wèn)題該由誰(shuí)來(lái)負責呢？現狀往往是沒(méi)人負責，亂拍板造成重大損失也沒(méi)有責任追究制度，結果卻可能是規劃局當替死鬼。如果城市規劃局拒絕省里的監督（城市規劃局局長(cháng)大多有這種心態(tài)），一旦出了問(wèn)題，自己則承擔全部責任包括刑事責任。他們沒(méi)有想到這一系列的監督都是保護自己的。規劃界有一句名言：“規劃是向權力闡述真理”。規劃的實(shí)際決定權掌握在書(shū)記、市長(cháng)手中，他們認為應在這兒建個(gè)什么標志性建筑，那里要架設一條高架路，規劃局長(cháng)往往“胳膊扭不過(guò)大腿”，又沒(méi)有建立制度去保護自身合法權益，那怎么樣才可能向權力闡述真理？真理和權力本身是不平等的，這是比較嚴重的問(wèn)題，而且偏偏有一些長(cháng)官意志表現得特別出格的城市領(lǐng)導人。如有一位市長(cháng)到日本考察卻學(xué)了歪經(jīng)，他看到東京銀座的景觀(guān)很漂亮，街道兩側沒(méi)有行道樹(shù)，回國后就要把城市道路兩側的行道樹(shù)都砍掉，歪到這樣的程度還了得嗎？所以，規劃必須建立法治體系。所謂法治，就是對權力的制約，這是法治的最終涵義，也是十六大提出的要求。如果規劃管理規則的建立和所有的改革措施不是為了監督制約權力，那高速發(fā)展的城鎮化對資源的破壞是不可挽回的，規劃局局長(cháng)就是喊破嗓子都沒(méi)用。

　　2、省級城鄉規劃管理體制的改革重點(diǎn)

　　2.1建立省一級的規劃委員會(huì )

　　建立省規劃委員會(huì )必須把握5個(gè)要點(diǎn)：

　　一是省和省會(huì )城市的規劃委員會(huì )不能合一。如是合一，就永遠開(kāi)不了會(huì )，辦公室設在建設廳也會(huì )被架空�！冻鞘幸巹澐ā芬幎ǜ骷壵�府主管本行政區域內的城市規劃工作，省域范圍內由省政府負責，所以省政府要有一個(gè)規劃委員會(huì )，這個(gè)委員會(huì )就是代表省政府對省域范圍的城鄉規劃進(jìn)行審批監督。而市規劃委員會(huì )則是管理市域范圍內的規劃事務(wù)，兩者不能混合。

　　二是專(zhuān)家、學(xué)者在委員會(huì )中所占的比例一定要超過(guò)公務(wù)員。這一點(diǎn)很重要。如果行政人員比例很大，所導致的教訓就是：既然規劃委員會(huì )以行政干部為主的，那么如何與省政府常務(wù)會(huì )議或省委常委會(huì )的決策功能錯位呢？正因為規劃委員會(huì )是專(zhuān)家學(xué)者占了多數，所以規劃審批管理必須通過(guò)規劃委員會(huì )，否則其功能是與省政府的常務(wù)會(huì )議沖突重疊的。

　　三是規劃委員會(huì )的職能要從咨詢(xún)功能轉向預決策，最后向決策過(guò)渡。第一步先是預決策機構。什么是預決策機構？就是凡是在省域范圍內重大規劃的編制、調整、修改、審批，必須經(jīng)過(guò)規劃委員會(huì )的預批準，然后報省委常委會(huì )、省政府常務(wù)會(huì )議審議決定，而一般的事項，規劃委員會(huì )可自己決策。如在香港，一般的事項經(jīng)規劃委員會(huì )決策后，直接報特首簽字批準。大事預決策，小事決策，千萬(wàn)不能把規劃委員會(huì )搞成咨詢(xún)機構。

　　四是規劃委員會(huì )應下設專(zhuān)家委員會(huì )。因為規劃專(zhuān)家的種類(lèi)很多，如風(fēng)景名勝區、歷史文化街區保護等對資源保護類(lèi)的專(zhuān)家，城鎮體系、宏觀(guān)調控類(lèi)的專(zhuān)家等等。同時(shí)要充分吸收人大、政協(xié)的專(zhuān)家。這樣，省建設廳就掌握了規劃委員會(huì )運作的調控權。

　　五是對下級規劃委員會(huì )的糾紛進(jìn)行仲裁。這樣逐步地形成機制后，就可以部分解決缺位問(wèn)題。

　　2.2在各類(lèi)規劃中明確對各種不可再生資源的強制性保護

　　明確對不可再生資源的強制性保護，是規劃體系改革中的重要內容。包括風(fēng)景名勝類(lèi)資源、歷史文化街區類(lèi)資源、文化名鎮（村）、重大工程建設導致的土地資源增值資源、生態(tài)環(huán)境資源等，這是任何一級規劃都必須明確的強制性保護內容。另一方面，綠線(xiàn)管制管生態(tài)，藍線(xiàn)管制管水系，紫線(xiàn)管制管歷史文化，黃線(xiàn)管制管重大的基礎設施所產(chǎn)生的土地增值效應和生產(chǎn)力的布局，這“四線(xiàn)”管理非常重要。以往規劃部門(mén)只管了一條紅線(xiàn)，太片面了。省一級應該強調省域內不可再生的各類(lèi)資源的強制性保護，離開(kāi)了強制性保護就是無(wú)的放矢。政府行政保護的能力也不能像胡椒面一樣隨便撒。

　　2.3健全省域城鎮體系規劃管理

　　每個(gè)省都已編制完成了省域城鎮體系規劃，但如何落實(shí)？一是省域城鎮體系規劃是《城市規劃法》、國務(wù)院[2002]13號文以及最近中央下發(fā)的一系列關(guān)于開(kāi)發(fā)區、土地管理等文件中都明確要求的，國務(wù)院領(lǐng)導同志的講話(huà)中也突出強調的，所以其法律地位已經(jīng)具備。二是實(shí)行“一書(shū)兩證”的制度。在城市規劃區內，按城市總體規劃和控規核發(fā)“一書(shū)兩證”；在城市規劃區外，則應按城鎮體系規劃核發(fā)“一書(shū)兩證”。規劃管理可以延伸到規劃區范圍以外，所以“一書(shū)兩證”要走出去，走出規劃區以外，這一點(diǎn)已經(jīng)很明確了。九部委關(guān)于貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉規劃監督管理的通知》的文件明確要求，違反的要糾正，未建立的要重建。三是做好城鎮體系規劃本身的完善工作。城市總體規劃五年一反思，城鎮體系規劃起碼也應五年一反思，一充實(shí)。目前各省的城鎮體系規劃編制質(zhì)量參差不齊，有的相當好，有的很糟糕，所以，省建設廳要參照編制得比較完善的省域城鎮體系規劃來(lái)及時(shí)修編。城鎮體系規劃必須體現不可再生資源強制性保護的內容，體現生產(chǎn)力的布局，不然就是廢紙一張。規劃司要提供幾個(gè)城鎮體系規劃編制較為規范的樣本，各省根據這些樣本進(jìn)一步深化、修改，從而提高可操作性，提高覆蓋率。四是強化城鎮體系規劃管理中的協(xié)調職能。因為有了城鎮體系規劃，協(xié)調的地位就已經(jīng)確立。在整個(gè)省域范圍內，以城鎮體系規劃為藍本，協(xié)調各方按照藍本進(jìn)行規劃建設，特別是重大工程的建設。如“西氣東輸”工程江蘇段的布局走向，由于當時(shí)沒(méi)有依據省域城鎮體系規劃來(lái)選址，江蘇省建設廳報告了建設部，建設部發(fā)文要求必須按省域城鎮體系規劃進(jìn)行調整修改。各類(lèi)建設項目布局與城鄉規劃、城鎮體系規劃發(fā)生沖突的，必須按照城鎮體系規劃來(lái)實(shí)施。如果確有更高明的選址方案，也必須按程序先調整城鎮體系規劃。

　　2.4建立省級下派規劃師制度

　　國務(wù)院[2002]13號文件、《城市規劃法》的修改以及已經(jīng)上報國務(wù)院的第四次全國城市工作會(huì )議的文件中都明確了這一點(diǎn)。比較美國與英、德、法等歐洲國家，它們同樣經(jīng)歷了城市化，同樣經(jīng)歷了小汽車(chē)的時(shí)代，但是英、德、法沒(méi)有出現郊區化的蔓延，而美國卻出現了嚴重的郊區化蔓延。郊區化的過(guò)度蔓延帶來(lái)了三大成本的居高不下：一是生態(tài)成本，環(huán)境污染嚴重；二是經(jīng)濟成本，基礎設施投入是緊湊型城市投入的3～7倍，基礎設施分散型的投資量大大增加；三是社會(huì )成本，工作和居住地的遠離，任何事情都得用車(chē)，美國人平均每人每天在車(chē)上的時(shí)間是2～3小時(shí)，這是一個(gè)巨大損失。再加上，社會(huì )不同階層分開(kāi)居住，貧富差距和沖突越演越烈。除此之外，郊區化的失控還極易引發(fā)能源危機。美國人口是我們的零頭，而能源儲藏量卻比我國高幾十倍，人均能源占有量巨大，但他們仍然提出了精明增長(cháng)的理念，這從另一方面也說(shuō)明以前是愚笨增長(cháng)，現在聰明起來(lái)了，提出解決郊區化蔓延的問(wèn)題。為什么在同樣的西方規劃制度下，英國、德國、法國沒(méi)有出現城市郊區化蔓延呢？因為英、德、法等國都有上級向下級派駐規劃師的制度。國家向各城市派駐規劃師，工資由國家來(lái)發(fā)，城市的各項建設必須先經(jīng)派駐的國家規劃師簽字同意后，才能上報市長(cháng)審批。派駐規劃師與城市規劃局互相結合、互相支援，規劃局的工作也好做了，也在無(wú)形中抬高了規劃局的地位。正因為有了這套制度，英、德、法等國家的古建筑和歷史街區保護得很好，城市也沒(méi)有蔓延擴張。同時(shí)通過(guò)跳出老城建新鎮的辦法來(lái)有機疏散老城區。我們要學(xué)習英、德、法的派駐規劃師制度，但不能一竿子插到底，建設部只向省和省會(huì )城市下派規劃師，其它城市由省建設廳負責落實(shí)，這樣就把兩級政府的關(guān)系和責任界定得非常清楚。這樣一來(lái)，城市規劃局的底氣就足了，等于派了高級規劃官員幫助其擴張權力，幫助它一起向權力闡述真理，出了問(wèn)題共同分擔責任，相當于為城市規劃局撐起了一把“保護傘”。建設部正在將四川省作為派駐規劃師的試點(diǎn)。

　　2.5明確重點(diǎn)鎮并出臺扶持政策

　　今明兩年村鎮工作的重點(diǎn)是明確重點(diǎn)鎮和出臺扶持政策，同時(shí)還要評選和保護歷史文化名鎮、名村。重點(diǎn)鎮的確定由建設部牽頭，5個(gè)部委共同進(jìn)行。這一次重點(diǎn)鎮的評選打破了單純由地方申報的傳統做法，而是采用客觀(guān)測評與地方意見(jiàn)相結合的方法，應用“全國小城鎮發(fā)展潛力研究”計算機模型，結合國務(wù)院批復的省域城鎮體系規劃中確定的中心鎮和各省已正式確定的重點(diǎn)鎮，初步提出了第一批全國重點(diǎn)鎮名單（約2　000個(gè)左右）。針對這些重點(diǎn)鎮，每年都要出臺相應的扶持政策。對被評為全國歷史文化名鎮的城鎮，將享受全國重點(diǎn)鎮的待遇并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，如果保護得不好，將取消其全國歷史文化名鎮的稱(chēng)號。

　　2.6建立風(fēng)景名勝區和歷史文化名城動(dòng)態(tài)監測系統

　　從2003年10月1日起，將首先在10個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，然后在全國推廣。這是一件于國、于民都有利的好事，各省都要大力支持，并在數據采樣方面予以協(xié)助，從而充分形成合力，共同管理保護好風(fēng)景名勝區和歷史文化名城。由國家統一建立風(fēng)景名勝區和歷史文化名城動(dòng)態(tài)監測系統比地方單獨建立的，權威性要高得多，成本要低得多，效率要高得多。

　　3、市級規劃管理工作改革的重點(diǎn)

　　3.1實(shí)行近期建設規劃

　　規劃體系可分為空間軸和時(shí)間軸�？臻g軸一直以總體規劃為龍頭，控規為基礎，分區規劃、遠景規劃等為補充；時(shí)間軸中的總體規劃的期限是20年，控規是近期的，20年和近期中的一個(gè)斷檔，必須由近期建設規劃來(lái)充填，5年為期進(jìn)行修編。所以，近期建設規劃主要是把空間軸的規劃管理序列化，保證時(shí)間軸規劃管理的連續性，從而使整個(gè)規劃管理體制合理化。近期建設規劃的作用：

　　一是可以強化規劃的可實(shí)施性。沒(méi)有近期建設規劃作為補充，城市規劃很容易兩頭落空，總規和控規成為兩張皮，規劃可操作性不強，長(cháng)官意志會(huì )起很大作用。所以，通過(guò)近期建設規劃的編制，既可以解決依據總規管理太粗、編制時(shí)間太長(cháng)、需要調整的地方太多卻又不知調整什么的問(wèn)題，又可以解決控規太近期化、太細，要求修改的東西太多的問(wèn)題。而且控規直接以總規為依據也有問(wèn)題，在時(shí)間軸上跨度過(guò)大。

　　二是強化城鄉規劃的綜合協(xié)調性。因為只有近期規劃可以與當地的國民經(jīng)濟發(fā)展計劃相協(xié)調，期限都是5年，可以把發(fā)展計劃落實(shí)到空間上，也能與土地利用總體規劃相協(xié)調，與城鎮體系規劃相關(guān)的其它專(zhuān)業(yè)規劃如水利、交通等規劃相銜接。這些規劃在城鎮化快速發(fā)展中變化速度都很快，不可預見(jiàn)因素眾多，而城市總體規劃期限是20年，跟不上它們的變化，所以，必須通過(guò)近期建設規劃來(lái)順應變化，以變應變，把合理的內容吸收到近期建設規劃中來(lái)，變成具體可以操作的內容，對其它規劃進(jìn)一步制約協(xié)調，這就把整個(gè)規劃體系完善起來(lái)了，突出了城鄉規劃的綜合性和協(xié)調全面的功能。

　　三是完善了城鄉規劃對市場(chǎng)缺陷的彌補功能。城市規劃是一種中觀(guān)和微觀(guān)相結合的政府調控手段。隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的深化，政府不再擁有計劃經(jīng)濟時(shí)期傳統的調控手段，凡是計劃審批的，都要向市場(chǎng)和企業(yè)下放。但在完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制的過(guò)程中，城鄉規劃是各級政府彌補市場(chǎng)不足、平衡市場(chǎng)力量的主要手段。所以，開(kāi)展城市經(jīng)營(yíng)，必須與城鄉規劃匹配。市場(chǎng)力量就像火車(chē)頭，是動(dòng)力，規劃就像鋼軌，火車(chē)動(dòng)力越強、速度越快，軌道就要越精密，剛度就要越高，否則將會(huì )翻車(chē)。所以，市場(chǎng)力量很強，但規劃不足，就要出大問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，從項目的審批看，原來(lái)是超過(guò)一定額度的投資項目要報中央批，額度以下的投資項目報省里批準，現在都下放給企業(yè)了。政府對項目的審批將會(huì )簡(jiǎn)化到只是對土地承載力的許可、環(huán)境容量的許可和土地空間資源配置的許可，這就落到城鄉規劃上了；從時(shí)間上來(lái)看，通過(guò)對近期建設規劃的有效安排，就能有效地防止突擊上項目，上長(cháng)官意志的“形象工程”，上那些破壞資源的“砍頭”工程。

　　總之，近期建設規劃實(shí)際上是城市宏觀(guān)發(fā)展的目標與具體項目銜接的橋梁，是城市整體發(fā)展與局部建設之間的聯(lián)接器。所以，近期建設規劃從城鄉規劃體系來(lái)講是改革的重點(diǎn)之一。

　　3.2推行城鄉規劃陽(yáng)光工程

　　山東省城鄉規劃陽(yáng)光工程的經(jīng)驗很好。一是體現民主，以民主制約權力；二是通過(guò)輿論和向民眾公開(kāi)來(lái)制約權力；三是用程序制約權力。通過(guò)民主、公開(kāi)、程序來(lái)制約權力，城市規劃局的地位就提高了。對權力實(shí)施制約，可以大大提高對錯誤的修正能力。另一方面還可提高工作效率，因為陽(yáng)光工程的內涵與深圳實(shí)施的法定圖則有密切的關(guān)系，只有把規劃不確定的內容減少了，才可以公開(kāi)，在公開(kāi)的過(guò)程中修訂規劃中存在的錯誤，有利于規劃的法制化。所以，只要符合規劃條件的項目就可以備案式審批。如香港有些項目的審批是立等可取的，具體可分三類(lèi)：一類(lèi)是許可的，一類(lèi)是限制的，一類(lèi)是禁止的。建設項目只要屬許可范圍內的，馬上就可以備案式審批；限制類(lèi)的項目，需要經(jīng)過(guò)研究論證；禁止類(lèi)項目，則沒(méi)有商討的余地，即使特首批了也不行，這就大大提高了規劃審批效率。通過(guò)控規公開(kāi)，公眾對哪些項目不能建設，哪些項目可以建設了解得一清二楚。規劃局對那些符合許可標準的項目審批是立等可取的，建設單位可以盡早開(kāi)工，這樣的規劃就可以捕捉任何發(fā)展的機遇，這樣的規劃就具有高效率，領(lǐng)導和投資者必然也會(huì )滿(mǎn)意，同時(shí)也體現了公正公平。通過(guò)城市規劃布局，體現了近期與遠期利益的公正，不同群體之間的公正，環(huán)境污染與生活舒適度、經(jīng)濟發(fā)展之間的公正。所以，陽(yáng)光工程是很重要的。

　　3.3提高控規覆蓋率和質(zhì)量

　　陽(yáng)光工程的基礎是控規的公開(kāi)。城市總體規劃公開(kāi)，實(shí)際上是形式主義，因為總規是發(fā)展戰略和策略，是陽(yáng)春白雪，老百姓才不關(guān)注這些呢，他們關(guān)心具體的，影響自身周邊生活環(huán)境的問(wèn)題，而控規的公開(kāi)是實(shí)在的�？匾幍墓�開(kāi)，首先要提高覆蓋率，現在控規的覆蓋率很低。有些城市控規編制的質(zhì)量也很差，有的只是找兩個(gè)剛畢業(yè)的大學(xué)生來(lái)編，編完后又隨時(shí)調整，自己折騰自己。在編制控規時(shí)，有些重要地段先要搞城市設計，再把城市設計中有利的方面吸收到控規中，這樣編制的控規就比較合理，再通過(guò)法律程序，將控規變成地方法規。為什么總有人提出要求修改控規？因為控規直接涉及產(chǎn)權的界定，控規明確的容積率、綠化率就是錢(qián)�？匾幵诿绹�就是法律，一旦頒布后，是誰(shuí)都不能隨意修改和違反的。而我們的控規像是一根橡皮筋，這是我們規劃制度最大的缺陷。所以，控規的地位不提高，不科學(xué)化，不法制化，陽(yáng)光工程、近期建設規劃方面的改革都會(huì )受到阻礙。前面講到規劃的遺憾，許多遺憾就是原來(lái)控規沒(méi)有編制好，規劃部門(mén)批準建六層樓，建設單位卻建了十一層樓，而周?chē)�老百姓和媒體并不知道規劃部門(mén)到底允許建設多少層，就無(wú)法監督�？匾幹贫ê�，要在每個(gè)小區公開(kāi)。如香港每個(gè)小區都有小區周邊地塊的法定圖則公示欄，人人可以監督。規劃局代表政府做解釋工作，也提高了規劃局的權威�，F在，有些規劃局長(cháng)很是好笑，聽(tīng)說(shuō)市里來(lái)了幾個(gè)投資大戶(hù)，規劃局長(cháng)就溜走了，怕書(shū)記、市長(cháng)要求其為幾個(gè)大戶(hù)審批土地容積率指標。但他是“跑得了和尚跑不了廟”，逃不掉的，沒(méi)有控規，責任都是你的。還有一個(gè)規劃局長(cháng)說(shuō)：“什么控規，我不要，都在我腦子里”。這樣的規劃局長(cháng)遲早要進(jìn)班房，一點(diǎn)也不冤。

　　3.4統一上收市轄區、開(kāi)發(fā)區、各類(lèi)園區的規劃管理權力

　　對市轄區和各類(lèi)開(kāi)發(fā)園的規劃管理，必須上收到市級規劃管理部門(mén)統一管理。哪個(gè)地方不統一上收的，報告建設部城鄉規劃司，由規劃司負責同志去做工作，做不通，就通報批評，并上報中紀委查處。20年前，我國的開(kāi)發(fā)區建設是“三為主”，即引進(jìn)外資為主、工業(yè)企業(yè)為主、產(chǎn)品出口為主。當時(shí)的想法是對開(kāi)發(fā)區實(shí)行查對隔離，以防止資本主義思想腐蝕我們人民群眾，現在看來(lái)顯然是十分可笑的�，F在，要把開(kāi)發(fā)區、各類(lèi)園區作為城市擴展建設的有機組成部分，特別在大城市、特大城市要作為城市有機疏散的組成部分，作為城市的新區、新鎮來(lái)建設。如搞成單一的土地開(kāi)發(fā)用途，不僅解決不了交通問(wèn)題，而且還造成土地的極大浪費。所以，必須通過(guò)規劃權力的上收才能做到這一條。對此，中央已三令五申，各地必須執行。

　　3.5嚴格執行“一書(shū)兩證”制度

　　“一書(shū)兩證”具有法定地位，而且實(shí)施已久，比較規范，現在要進(jìn)一步明確“一書(shū)兩證”的法律地位。尤其是選址意見(jiàn)書(shū)的地位，不能通過(guò)市長(cháng)辦公會(huì )、五套班子聯(lián)席會(huì )議代替項目選址�！耙粫�(shū)兩證”是規劃作為法律的一種表達形式，是制約權力的具體表現。

　　3.6貫徹“四線(xiàn)”管理辦法

　　建設部已出臺了《城市綠線(xiàn)管理辦法》，緊接著(zhù)將出臺城市紫線(xiàn)、城市藍線(xiàn)和城市黃線(xiàn)管理辦法。黃線(xiàn)管理辦法比較復雜。對此，各地不要等，南京市早就開(kāi)始試運轉了�！八木�(xiàn)”管理是提高城鄉規劃可操作性的強有力保證。

　　3.7建立市級規劃委員會(huì )

　　要按照建立省規劃委員會(huì )的原則，市規劃委員會(huì )中的專(zhuān)家學(xué)者要多于市級公務(wù)員，并邀請省里的專(zhuān)家參加。市規劃委員會(huì )與下派的規劃師相結合，規劃的調控作用就會(huì )大大增強，而不會(huì )成為領(lǐng)導決策的附庸。

　　4、建設部應承擔的責任

　　一是要研究整體的城市規劃管理體制改革。雖然以前研究過(guò)這方面的工作，但要繼續完善。研究中一定要強調多樣化、多路子、多階段，因為我國地域遼闊，發(fā)展水平不一樣，比如以深圳現在的經(jīng)濟發(fā)達程度，內地一些地方再過(guò)20年也可能趕不上。所以，各地要先試，不要等。建設部出臺的政策都是全國性宜用的內容。只有各地大膽試過(guò)后，我們才能總結提煉。

　　二是要健全法制。應在有法可依的前提下，切實(shí)做到違法必究。

　　三是要完善總體規劃的審批�，F在城市總體規劃審批周期太長(cháng)，程序太復雜，我們正在調整之中。

　　四是強化對省、市規劃部門(mén)工作的支持。

　　五是加強培訓，加強交流，特別是針對市長(cháng)進(jìn)行城鄉規劃知識的教育。

　　六是推動(dòng)全面改革，提高城鄉規劃的地位。

　　七是建立全國范圍內派駐規劃督查員或國家規劃師的規范。

　　八是出臺城市建設的評價(jià)制度。有些城市對城市規劃編制經(jīng)費投入不足，污水處理能力低，綠化率很低，下水管網(wǎng)、煤氣管網(wǎng)破舊。這些基礎設施建設項目，中組部在考察地方干部時(shí)是看不見(jiàn)的，但卻是與老百姓的生活密切相關(guān)的，必須納入城市建設的評價(jià)體系，以此來(lái)評價(jià)城市是帶病運轉還是健康發(fā)展的，從而對書(shū)記、市長(cháng)的政績(jì)做出客觀(guān)評價(jià)。再也不能由“形象工程”來(lái)片面決定書(shū)記、市長(cháng)的升遷了。先給城市打分，再交給組織部門(mén)。

　　5、城鄉規劃管理體制改革必須處理好的幾個(gè)關(guān)系

　　5.1處理好上下級政府之間的關(guān)系

　　要合理劃分事權，確定制度執行中的相互關(guān)系，充分調動(dòng)各級政府的積極性�，F在不少同志有幾種擔心。就省廳的同志來(lái)說(shuō)，一是擔心自身權威不夠。這要靠自己的工作做好了以后，再逐步建立權威，有所為才有地位。因為城鎮化涉及到方方面面的許多工作，十分復雜，應該抓住規劃編制實(shí)施這個(gè)總龍頭來(lái)展開(kāi)工作，才會(huì )得到各方面的認可。二是擔心下面反對。實(shí)際上建立這套制度是相互強化和支持的，是對城市政府規劃工作的大力支持，下面應該是歡迎的。三是擔心省領(lǐng)導不重視。這方面，建設部可以發(fā)揮作用，一方面支持你們的工作，另一方面也可向省里領(lǐng)導打招呼。同時(shí)第四次城市工作會(huì )議是一個(gè)機遇，可以提高領(lǐng)導對城鄉規劃工作的重視程度。四是擔心如果真的管起來(lái)后，又管不過(guò)來(lái)。這就要發(fā)揮規劃委員會(huì )、專(zhuān)家委員會(huì )、派駐規劃師等幾個(gè)方面的作用，這都是我們的隊伍。

　　就市規劃局而言，一是擔心省里亂干預。事實(shí)上，事權劃分是明確的，這個(gè)不要擔心。二是擔心改革后辦事麻煩，影響效率。實(shí)際上通過(guò)改革是要公開(kāi)行政，而且把落腳點(diǎn)放在控規上，這樣就會(huì )提高辦事效率。三是擔心招商引資受阻。如果控規沒(méi)做好，就沒(méi)有準備好迎接投資的機遇，控規做好了，就已經(jīng)為招商引資做好準備。所以，這幾個(gè)擔心完全可以消除。

　　5.2處理好相關(guān)部門(mén)與相關(guān)領(lǐng)域改革的關(guān)系

　　城鄉規劃管理體制的改革，不是可以單兵突進(jìn)地改革。一方面我們要遵循市場(chǎng)的規則，要以?xún)r(jià)值規律為載體；另一方面更要主動(dòng)彌補市場(chǎng)的不足，集中精力管市場(chǎng)管不了的事情。因為：一是市場(chǎng)管不了資源保護，所以，我們通過(guò)制定紫線(xiàn)、藍線(xiàn)、綠線(xiàn)管制辦法，來(lái)保護資源。市場(chǎng)的動(dòng)力是要占有、消耗或破壞資源，編制規劃就是為了保護某些不可再生的資源；二是市場(chǎng)管不了產(chǎn)權界定，我們通過(guò)控規來(lái)界定�？匾幹械娜莘e率確定就是對土地產(chǎn)權的界定之一；三是市場(chǎng)解決不了空間的合理布局，就要通過(guò)城鄉規劃來(lái)解決；四是市場(chǎng)也解決不了“形象工程”過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，我們通過(guò)近期建設規劃和控規分別約束。所以，規劃與市場(chǎng)是互補的，同時(shí)要做好與國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年發(fā)展計劃的協(xié)調，與土地利用規劃的協(xié)調，與專(zhuān)業(yè)規劃的協(xié)調，要把專(zhuān)業(yè)規劃中合理有用的內容吸收到城鄉規劃中來(lái)，使城市規劃成為其它規劃的落腳點(diǎn)。如果城市規劃落實(shí)不到具體空間上，而讓其它專(zhuān)業(yè)規劃落實(shí)到空間，那整個(gè)城市規劃空間布局工作就被動(dòng)了。我們要通過(guò)改革使城鄉規劃主動(dòng)合理化，主動(dòng)科學(xué)化，主動(dòng)可操作化。

　　5.3處理好改革措施與現行法律法規之間的關(guān)系

　　要以國務(wù)院[2002]13號文件、九部委文件、國務(wù)院關(guān)于開(kāi)發(fā)區清理問(wèn)題的文件、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等文件為依據，大膽推進(jìn)改革。

　　處理好這3個(gè)關(guān)系后，就可以積極穩妥地推進(jìn)城鄉規劃管理體制的改革。