公共財政是市場(chǎng)經(jīng)濟體制下我國財政改革的目標模式，各項財政改革都應在公共財政思想指導下進(jìn)行，并為這個(gè)總目標服務(wù)。當務(wù)之急，是如何定位公共財政。只有準確定位公共財政，才能使公共財政建設少走彎路，提高財政改革效率。本文認為，公共財政實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟財政，公共財政改革應樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟觀(guān)念，從市場(chǎng)經(jīng)濟出發(fā)，運用市場(chǎng)經(jīng)濟一般原理，定位財政各個(gè)范疇。

　　一、以市場(chǎng)失效作為財政職能定位的經(jīng)濟依據

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，財政職能的定位應建立在對市場(chǎng)經(jīng)濟運行的分析基礎之上，從市場(chǎng)機制的成功和失敗出發(fā)研究公共財政的定位。市場(chǎng)機制通常能產(chǎn)生經(jīng)濟上的高效率。這是因為，一方面市場(chǎng)信號能有效地引導資源向高效率的企業(yè)、行業(yè)和地區流動(dòng)，從而帶來(lái)整個(gè)經(jīng)濟效率的上升；另一方面，市場(chǎng)競爭機制可使低效的、成本高的、技術(shù)落后的、經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)在競爭中被淘汰，通過(guò)競爭篩選下來(lái)的企業(yè)必定是高效率的。英國著(zhù)名的經(jīng)濟學(xué)家亞當斯密早在18世紀就悟出了市場(chǎng)能夠有效地配置資源的道理。他認為，供求雙方在市場(chǎng)競爭的環(huán)境下各自理性地追逐自身利益不但不會(huì )造成整個(gè)經(jīng)濟的混亂，恰恰相反，會(huì )帶來(lái)整個(gè)經(jīng)濟的高效率。兩百多年來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，使他的這個(gè)思想得到了驗證。到20世紀中葉，美國數理經(jīng)濟學(xué)家德布羅（Debreu）更用嚴謹的數學(xué)方法證明了這個(gè)市場(chǎng)產(chǎn)生效率的命題，德布羅因而獲得1987年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。然而，他在證明中也發(fā)現，這個(gè)命題只在一系列假設條件下才能真正成立。這些條件就是完全競爭的假設。時(shí)至今日，人們對市場(chǎng)機制已有了較為深刻而又全面的了解：市場(chǎng)機制在許多情況下可以帶來(lái)效率，但也有失敗或無(wú)效的時(shí)候。比如，公共產(chǎn)品、外部效應、壟斷、收入分配不公乃至經(jīng)濟失衡等，這些都是市場(chǎng)失效的典型表現。市場(chǎng)失效為政府干預經(jīng)濟提供了合理性依據。西方經(jīng)濟學(xué)家認為，在以市場(chǎng)為資源配置主體的經(jīng)濟社會(huì )中，只有在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域，政府部門(mén)的介入才是必要的，政府的職能主要是克服市場(chǎng)失效的問(wèn)題，財政則是支持政府行使這些職能的主要手段。政府應做的，也就是財政要干的。財政的職能應以市場(chǎng)失效為標準，從糾正和克服市場(chǎng)失效出發(fā)進(jìn)行界定。財政所要解決的只能是市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，或者通過(guò)市場(chǎng)解決得不能令人滿(mǎn)意的問(wèn)題。以此為衡量標準，當前我國財政職能存在嚴重的“錯位”（包括“缺位”和“越位”兩方面）問(wèn)題，與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應，這是建立公共財政首先要解決的問(wèn)題。一方面，財政要從經(jīng)營(yíng)性競爭性領(lǐng)域的活動(dòng)中盡快退出，讓位于市場(chǎng)；另一方面，財政要切實(shí)保證國防、治安、基礎產(chǎn)業(yè)、環(huán)境保護等公共需要，把該管的事要管好，管“到位”。

　　二、以公共需要作為財政支出定位的前提

　　一般來(lái)說(shuō)，財政支出是財政職能的具體化，財政職能服務(wù)于政府職能，政府應做什么，財政資金就應該支持什么。而政府應做的事很多，應當確定一個(gè)可用于決定一種是適合政府還是適合市場(chǎng)的標準。對此，西方財政理論界認為，所有社會(huì )產(chǎn)品可劃分為三大類(lèi)：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。其中私人產(chǎn)品具有效用的可分割性、消費的競爭性、受益的排他性，市場(chǎng)能有效提供。相反，公共產(chǎn)品則具有效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性，不能通過(guò)市場(chǎng)有效提供。還有一些產(chǎn)品，在性質(zhì)上介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，既具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，又具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，被稱(chēng)之為準公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。其中，有的可完全由市場(chǎng)提供，而效率不高或供給不足者，則應由政府適當提供或介入提供，這樣，政府的財政支出就是全部公共產(chǎn)品和一部分準公共產(chǎn)品。這對我國財政支出范圍的界定不無(wú)借鑒意義，但是不應照搬，照搬不符合中國的傳統思維，而且可能產(chǎn)生一些誤解。首先，我國一向將財政理解為分配問(wèn)題，而分配是滿(mǎn)足社會(huì )需要，不是直接提供產(chǎn)品。其次，財政部門(mén)作為政府的一個(gè)職能部門(mén)，既不直接生產(chǎn)產(chǎn)品，也不直接提供產(chǎn)品，而是為政府活動(dòng)提供資金支持，為政府干預經(jīng)濟提供物質(zhì)手段。如果認為財政支出中的購買(mǎi)性支出是提供產(chǎn)品，還比較接近，而轉移性支出則相距甚遠，用公共產(chǎn)品界定財政支出的范圍，涵蓋面不全，因而用滿(mǎn)足公共需要界定財政支出的范圍更為確切。所謂公共需要，是區別于私人消費的需要，是市場(chǎng)不能滿(mǎn)足的需要，是具有非排他性和非競爭性的需要。滿(mǎn)足公共需要的事務(wù)具有以下特征：一是代表全社會(huì )共同利益和長(cháng)遠利益的事務(wù)；二是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現的事務(wù)；三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì )存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。只有滿(mǎn)足公共需要的事務(wù)，財政才應提供資金支持。

　　若以公共需要為衡量標準，我國當前財政支出與財政職能一樣，也存在嚴重的“錯位”問(wèn)題。一方面，財政對滿(mǎn)足私人個(gè)別需要的產(chǎn)品和勞務(wù)的提供，或者說(shuō)對適合私人、企業(yè)活動(dòng)的領(lǐng)域仍有較多的參與。比如，財政對競爭性國有企業(yè)、非公益性事業(yè)存在包得過(guò)多，彌補市場(chǎng)過(guò)度越位問(wèn)題。這不僅加重財政負擔，而且不符合政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的原則要求。另一方面，對從事公共事務(wù)滿(mǎn)足公共需要的資金供給不足，如用于維護社會(huì )經(jīng)濟秩序的公檢法司等部門(mén)的正常經(jīng)費，基礎科研、基礎教育、衛生防疫、社會(huì )保障等事業(yè)經(jīng)費，用于基礎設施、基礎工業(yè)、環(huán)境保護的投資，財政資金供給明顯不足，制約了社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展。當前，財政應結合政府職能轉變，以社會(huì )公共需要為標準，重新界定財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結構，逐步減少對競爭性領(lǐng)域的資金供給，加大對公共事務(wù)活動(dòng)的資金保障力度，盡快完成財政支出的定位工作。

　　三、以公共權力作為財政收入定位的法律依據

　　財政收入是財政支出的資金來(lái)源，是滿(mǎn)足公共需要的物質(zhì)基矗私人部門(mén)用于滿(mǎn)足私人需要的資金，憑借對生產(chǎn)要素的所有權取得，而公共部門(mén)用于滿(mǎn)足公共需要的資金，憑借公共權力獲得。所謂公共權力，是由立法機關(guān)賦予公共部門(mén)代表公眾行使的權力。在現代民主制度下，公共部門(mén)或政府機關(guān)的任何權力都應通過(guò)公共選擇程序，由立法機關(guān)審批、賦予，否則就是濫用職權。在組織收入方面，政府可以憑借其行政管轄的權力獲取財政收入，這類(lèi)收入都帶有典型的管理和強制性征收的特色，主要包括稅收、規費、使用費、罰沒(méi)、基金等收入。政府也可以依據經(jīng)濟所有權獲取財政收入，其具體形式由國有企業(yè)利潤上繳、租賃國有資產(chǎn)的租金收入、國家參股所獲得的股息和紅利收入、國有資源管理費收入和其他國有資源收益所組成。此外，政府還可以依據國家信用關(guān)系獲得財政收入，這類(lèi)收入是政府按照有借有還的信用原則，通過(guò)發(fā)行公債籌集的。綜上所述，政府是依據公共權力取得財政收入的（包括稅收、規費和使用費、罰沒(méi)、基金、國有資產(chǎn)收益、公債以及其他收入形式）。各種收入形式都有其優(yōu)點(diǎn)和不足，相對而言，稅收的強制性、無(wú)償性、固定性以及與市場(chǎng)經(jīng)濟的兼容性，決定了其在財政收入體系中的優(yōu)良性質(zhì)，成為各國籌集財政收入的首要選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家，稅收占財政收入的比重一般在90%.以上，其他收入形式的規范化和法制化程度較差，收入功能和調控功能難以與稅收相比，只能作為財政收入的輔助形式。而我國在改革開(kāi)放以后，由于非稅收入項目多數不納入國家預算管理，收支自由度比較大，不少政府部門(mén)、事業(yè)單位從自身利益出發(fā)，擅自設立行政事業(yè)性收費、基金、罰沒(méi)等收入，從而導致非稅收入項目和規模數量的不斷增長(cháng)，稅收占財政收入的比重不斷下降，出現了費擠稅、費大于稅的問(wèn)題，這不僅導致政府收入分配秩序混亂，分散國家財力，不利于國家宏觀(guān)調控職能作用的發(fā)揮，而且會(huì )加重企業(yè)和個(gè)人負擔，助長(cháng)腐敗行為和不正之風(fēng)，損害黨和政府在人民群眾中的形象。為了規范政府收入分配秩序，強化稅收組織財政收入的主體地位，首先必須按照“一清、二改、三轉、四留”的方針做好當前正在進(jìn)行的稅費改革工作，從指導思想上明確政府向社會(huì )提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，已有稅收為其提供基本保障，一般不應再對受益者收取各種強制性非稅收入，把收費、基金等限制在嚴格的特定范圍內。其次，將非稅收入的立項、收費標準、違紀處罰等納入公共選擇過(guò)程，由立法機關(guān)審批并賦予有關(guān)公共部門(mén)執收的權力。除立法機關(guān)外，任何部門(mén)和單位都無(wú)權決定財政收入的項目和標準，從而使財政收入納入法制化管理軌道。再次，要正確處理財政與政府的關(guān)系，在法律上明確規定財政總攬政府收支，一切政府收支納入預算管理，逐步取消預算外資金制度，不允許制度外收入存在。

　　四、以公共選擇作為財政決策定位的理論依據

　　西方公共選擇理論把政府的預算決策看成是由公共產(chǎn)品的供求雙方相互決定的過(guò)程，政府通過(guò)預算收支提供的公共產(chǎn)品應符合公眾的偏好或意愿。為了揭示社會(huì )成員對公共產(chǎn)品的偏好，并把社會(huì )成員的個(gè)別偏好集中成為集體偏好，從而作出符合公眾意愿的決策。預算決策必須通過(guò)一定的民主政治程序進(jìn)行，國家預算的內容要向社會(huì )公開(kāi)，社會(huì )公眾有權監督預算的編制和執行情況，這就要求國家的預算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的軌道。我國公共財政建設應當借鑒和吸收西方公共選擇理論的合理成分，采納西方國家科學(xué)的預算決策辦法，進(jìn)一步完善我國人民代表大會(huì )制度，在立法機關(guān)、政府部門(mén)、人民群眾（通過(guò)選舉人大代表）之間形成相互監督、相互制約的財政分配權力制衡機制，建立有中國特色的財政分配公共選擇程序，實(shí)現財政決策的民主化和科學(xué)化。當前，影響我國財政決策民主化和科學(xué)化的主要因素有：一是與西方發(fā)達國家相比，我國預算編制過(guò)粗。二是預算涵蓋面不全，不符合預算的完整性原則。為了改變這一現狀，根據預算的完整性原則，應要求一切財政收支都應反映在預算中，不得在預算外另列預算，國家允許的預算外收支，也應該在預算中有所反映。而我國政府提請人大審批的預算是不包含預算外收支的，使得相當一部分財政性資金脫離公共選擇過(guò)程及人大的監督。針對以上問(wèn)題，前年全國人大常委會(huì )向國務(wù)院財政部提出編制部門(mén)預算的要求，國務(wù)院財政部很快作出反應，部署編制中央部門(mén)預算的試點(diǎn)工作，去年已把試編的部門(mén)預算與匯總的國家預算一起提交人大審議，這是我國財政決策民主化和科學(xué)化的一個(gè)重大進(jìn)步，標志著(zhù)我國財政決策公共選擇化的開(kāi)始。為了加快政府決策民主化和科學(xué)化的進(jìn)程，必須加強民主與法制建設，改革完善政治體制，以法治代替人治，建立起政府向人大負責受人大監督、人大向人民負責受人民監督、審計機關(guān)隸屬人大向人大負責的機制。