摘要：政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對小水電的宏觀(guān)經(jīng)濟政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟指標進(jìn)行調查分析，找出制約其發(fā)展的問(wèn)題及原因，制定出適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的政策框架及運行機制，從而推動(dòng)小水電的可持續發(fā)展……

　　關(guān)鍵詞：我國 小水電 激勵政策 框架設計

　　政策是促進(jìn)我國小水電事業(yè)發(fā)展的重要行政手段。對小水電的宏觀(guān)經(jīng)濟政策環(huán)境及技術(shù)經(jīng)濟指標進(jìn)行調查分析，找出制約其發(fā)展的問(wèn)題及原因，制定出適應市場(chǎng)經(jīng)濟要求的政策框架及運行機制，從而推動(dòng)小水電的可持續發(fā)展，是當前亟待研究解決的重要課題。

　　1小水電技術(shù)經(jīng)濟可行性分析

　　在我國小水電定義為電力裝機50MW及以下的水電站。小水電是一門(mén)比較成熟的發(fā)電技術(shù)。它的主要特點(diǎn)是：

　　1）資源豐富。我國小水電可開(kāi)發(fā)量為8700萬(wàn)kW（80年代水能資源普查結果），占全國水電資源可開(kāi)發(fā)總量的23％，位居世界首位。

　　2）分布廣泛�？砷_(kāi)發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國1573個(gè)縣（市）。西部地區為5828萬(wàn)kW，占全國可開(kāi)發(fā)量的67％；中東部地區為2872萬(wàn)kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經(jīng)濟有更好的可及性和親和性。

　　3）開(kāi)發(fā)靈活。小水電可以分散開(kāi)發(fā)、就地成網(wǎng)、分布供電。開(kāi)發(fā)容量根據需要，從幾個(gè)、幾十個(gè)、幾百個(gè)千瓦到上萬(wàn)千瓦。能為戶(hù)、村、鄉（鎮）及縣（市）提供所需電力，具有極強的適用性和輻射性。此外，小水電規模小，資金量也相對少，開(kāi)發(fā)技術(shù)成熟，工期短，見(jiàn)效快，維護方便，運行費用低。經(jīng)濟貧困地區開(kāi)發(fā)小水電較之開(kāi)發(fā)大中型水火電更具技術(shù)經(jīng)濟上的可行性。應該說(shuō)，在國家集中資金開(kāi)發(fā)大型發(fā)電工程時(shí)，地方政府最適于組織小水電的開(kāi)發(fā)。

　　由于小水電在解決農村能源供應、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，使其在我國獲得了長(cháng)足發(fā)展。自上世紀六、七十年代以來(lái)，農村水電供電區逐步發(fā)展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬(wàn)多座，裝機容量達到2626萬(wàn)kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國農村電力市場(chǎng)總用電量30％左右的份額。

　　開(kāi)發(fā)利用小水電資源產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。目前小水電已成為中西部山區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動(dòng)城鎮化和工業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟結構調整。隨著(zhù)當地經(jīng)濟的繁榮和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農村用能，增強了民族團結，促進(jìn)了邊疆地區的穩定。

　　尤其在為邊遠地區無(wú)電人口提供基本電力公共服務(wù)方面，小水電具有明顯經(jīng)濟優(yōu)勢，一直發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。通過(guò)“七五”、“八五”和“九五”653個(gè)農村水電初級電氣化縣建設，不僅解決了1.2億無(wú)電人口用電問(wèn)題，而且普遍大幅度的提高了當地農村用電水平。目前全國尚有3000多萬(wàn)無(wú)電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區。這些地區地理位置極為偏遠，負荷少而分散，用電網(wǎng)延伸來(lái)解決供電問(wèn)題是不現實(shí)的。因此，小水電將繼續在我國最終解決無(wú)電人口的攻堅戰中發(fā)揮重要作用。

　　小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合3000萬(wàn)t標準煤，其生態(tài)效果相當于免除7000萬(wàn)t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開(kāi)發(fā)小水電為農民生活用能和農業(yè)生產(chǎn)以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區內自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著(zhù)，森林覆蓋率與年遞增。涵養了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復和改善。

　　2小水電政策環(huán)境現狀分析

　　與可開(kāi)發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開(kāi)發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點(diǎn)及外部經(jīng)濟政策環(huán)境等多種原因造成的。應該指出的是：

　　我國現有的能源宏觀(guān)經(jīng)濟政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經(jīng)坎坷發(fā)展到今天的規模，動(dòng)力主要源于地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的利益驅動(dòng)。它表現出良好的外部經(jīng)濟性，但內部經(jīng)濟性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續發(fā)展的機制。

　　為了促進(jìn)小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時(shí)期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類(lèi)劃分可分為行政強制型、經(jīng)濟激勵型和創(chuàng )建市場(chǎng)型。屬行政強制型的政策是《電力法》中關(guān)于小水電的規定。

　　屬創(chuàng )建市場(chǎng)型的政策是國家關(guān)于農村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟激勵型的政策包括：1）“以電養電”政策；2）國家扶貧資金可用于農村小水電建設的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設專(zhuān)項貸款政策（已取消）。

　　這些現行政策是以基于計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟激勵政策為主，而很少涉及市場(chǎng)經(jīng)濟的基本要素即價(jià)格和供需關(guān)系，市場(chǎng)機制的作用基本沒(méi)有體現出來(lái)。行政強制型政策中也沒(méi)有對小水電作定性和定量的規定，尤其是在上網(wǎng)權、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng )建市場(chǎng)型政策雖然出臺較早，涉及到了產(chǎn)權問(wèn)題，但很不完善，在國家經(jīng)濟體制改革的諸多復雜因素下難以執行。在經(jīng)濟激勵型政策中側重于利用稅收和補貼的調節作用，而沒(méi)有充分利用價(jià)格這一市場(chǎng)要素對資源的配置作用。由于取消了專(zhuān)項貸款、財政補貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區沒(méi)有得到執行，具有公益性質(zhì)的小水電實(shí)際上是在激烈的市場(chǎng)競爭中隨波逐流。如不及時(shí)采取必要的保護措施，在“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)”的電力體制改革中，小水電將會(huì )遭受更大的沖擊�？傊�，脫離了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場(chǎng)競爭中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當前小水電發(fā)展急需立足于市場(chǎng)經(jīng)濟條件的新型激勵政策。

　　3小水電市場(chǎng)化運作中存在的問(wèn)題

　　小水電自身存在著(zhù)生產(chǎn)規模小、工程造價(jià)持續增加、豐枯矛盾、技術(shù)裝備和運營(yíng)管理水平不高等內部不利因素；同時(shí)也存在電力輸出困難、電價(jià)機制不順、市場(chǎng)發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產(chǎn)規模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價(jià)機制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經(jīng)濟效益和市場(chǎng)競爭力，導致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動(dòng)發(fā)展的能力。

　　1）電力生產(chǎn)規模小�？稍偕�能源在商業(yè)化運作中面臨的共性問(wèn)題是：可再生能源市場(chǎng)相對狹小，小規模的生產(chǎn)造成較高的工程設備投資成本，低產(chǎn)量的能源生產(chǎn)又會(huì )造成較高的能源生產(chǎn)成本。小水電也不例外。在現行的能源宏觀(guān)經(jīng)濟政策環(huán)境中，裝機容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機容量幾十萬(wàn)乃至幾百萬(wàn)千瓦的大型常規能源發(fā)電企業(yè)競爭無(wú)疑處于弱勢地位。

　　2）電力輸出困難。由于國家電網(wǎng)和小水電的所屬關(guān)系不同，長(cháng)期以來(lái)小水電發(fā)電上網(wǎng)問(wèn)題不能很好解決，要么不能上網(wǎng)，要么上網(wǎng)電價(jià)很低，使得小水電成本增加，投資風(fēng)險增大。

　　3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調節能力，在豐水期往往造成系統電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網(wǎng)缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。

　　4）電價(jià)機制不順。小水電電價(jià)形成缺少規范化的政策法規。電價(jià)制定與調整，往往是根據決策者自身對工作經(jīng)驗、企業(yè)現狀和國家政策未來(lái)走向的理解進(jìn)行決策，帶有較大的主觀(guān)性和隨意性，科學(xué)性不足。此外，在小水電價(jià)格構成中沒(méi)有包含其外部經(jīng)濟性應得的合理報酬。小水電現行電價(jià)水平既背離價(jià)值規律，又不能反映供求關(guān)系。不利于通過(guò)市場(chǎng)配置資源，嚴重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。

　　5）公益性制約。相當多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會(huì )影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農業(yè)和城鎮用水，小水電經(jīng)常反季節提高水位，錯過(guò)發(fā)電機會(huì )；或是長(cháng)期在低水頭運行，機組出力下降，經(jīng)濟效益隨之受損。梯級開(kāi)發(fā)的電站這方面的損失則更大。

　　4小水電激勵政策設計思路

　　小水電激勵政策設計是一項復雜的系統工程。在設計政策框架時(shí)既要考慮國家宏觀(guān)經(jīng)濟政策背景，對其內、外部經(jīng)濟性進(jìn)行綜合分析評價(jià)，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時(shí)也要注意吸取國外成功經(jīng)驗，將市場(chǎng)機制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時(shí)應與環(huán)境經(jīng)濟政策結合起來(lái)。以保證與有關(guān)部門(mén)政策的融合性，達到提高經(jīng)濟體系整體效益的目的。

　　我國目前常規能源大型火電平均單位千瓦造價(jià)為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價(jià)為6000元／kW～8000元／kW；風(fēng)力發(fā)電平均單位千瓦造價(jià)為9000元／kW～12000元／kW.常規能源大型火電平均單位電能成本為0.20元／kW·h～0.30元／kW·h；小水電平均單位成本為0.30元／kW·h～0.40元／kW·h；風(fēng)力發(fā)電平均單位成本為0.40元／kW·h～0.50元／kW·h.小水電的經(jīng)濟性與風(fēng)力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢，但與常規能源大型火電比則缺乏競爭力。

　　小水電站經(jīng)濟性典型調查分析結果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達不到對項目設計進(jìn)行財務(wù)評價(jià)時(shí)的預期值。小水電實(shí)際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價(jià)及生產(chǎn)成本高低的主要因素。我國小水電年發(fā)電利用小時(shí)數明顯偏低，實(shí)際發(fā)電量大大低于設計電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時(shí)數的原因與上述小水電自身及外部存在問(wèn)題有密切關(guān)系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導致的徑流年際與年內變化、峰谷矛盾、負荷特性限制及機組檢修事故停機等因素也是影響發(fā)電利用小時(shí)數的原因。所有這些因素使小水電實(shí)際年發(fā)電量比設計年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達50％以上。

　　小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價(jià)及成本高低的另一重要因素。調查結果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19.6％、31％。原因是小水電大部分建在經(jīng)濟落后的偏遠山區，當地財力十分有限，因此小水電的負債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達90％以上。

　　小水電運行成本占單位平均成本的26.6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說(shuō)明小水電的技術(shù)設備和管理營(yíng)運水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業(yè)沒(méi)有足夠的財力搞技術(shù)改造和科技創(chuàng )新。把握住實(shí)際發(fā)電量及生產(chǎn)成本中其它影響小水電效益的因素這條主線(xiàn)，將激勵政策的出發(fā)點(diǎn)建立在市場(chǎng)基礎上，有針對性地運用行政命令、經(jīng)濟激勵、創(chuàng )建市場(chǎng)等多種宏觀(guān)調控手段，突出行政強制性政策和電價(jià)的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來(lái)自其內部和外部的障礙與困難，應是我們構筑小水電激勵政策框架時(shí)所遵循的基本原則。

　　5小水電激勵政策框架設計

　　1）強化行政強制型政策。借鑒國外成功經(jīng)驗，在向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡時(shí)期，對能源工業(yè)中的弱勢產(chǎn)業(yè)可再生能源，應更多運用行政強制型政策促進(jìn)其發(fā)展。這類(lèi)政策包括配額制及各級政府的有關(guān)法規。政策制定重點(diǎn)應明確和量化小水電市場(chǎng)份額和發(fā)展目標，規定在地方電力建設中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權及電網(wǎng)收購全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來(lái)自體制上的不利因素。

　　配額制在許多發(fā)達國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實(shí)施。同時(shí)要爭取國務(wù)院出臺關(guān)于加快農村小水電發(fā)展的法規，推動(dòng)地方政府法規的制定。如廣東省1996年出臺的《關(guān)于加快農村小水電建設的決議》，這一具有法律約束力的地方法規，對小水電優(yōu)先開(kāi)發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購、電價(jià)機制、財政補貼等方面做了明確規定；陜西省也在制定小水電生產(chǎn)配額及對小水電實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠方面做出了規定。這些地方政府法規均有力地推動(dòng)了當地小水電的發(fā)展。

　　2）突出電價(jià)配置資源的作用。我國電價(jià)體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴重扭曲現象。突出表現在高污染的火電生產(chǎn)原料價(jià)格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒(méi)有計入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無(wú)償使用。今后在確定電價(jià)機制時(shí)，應考慮環(huán)境因素的影響，使電價(jià)準確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價(jià)值。最終建立起一個(gè)可持續發(fā)展的價(jià)格機制。

　　建議在實(shí)行廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，競價(jià)上網(wǎng)后，政府對小水電上網(wǎng)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格保護，不直接參與同常規能源競爭。并在此基礎上建立起激勵與約束相結合的小水電上網(wǎng)限價(jià)制度。既要對小水電上網(wǎng)實(shí)行電價(jià)保護，對由公益性制約和外部經(jīng)濟性增加的生產(chǎn)成本進(jìn)行補償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網(wǎng)的最高限價(jià)，只要小水電企業(yè)的報價(jià)低于限價(jià)水平，電網(wǎng)只能收購不能拒收。而高于這一價(jià)格的小水電企業(yè)則會(huì )被淘汰出局。

　　小水電競價(jià)上網(wǎng)限價(jià)的確定，可以參考英國等市場(chǎng)經(jīng)濟國家比較成熟的公用事業(yè)價(jià)格規制模型。由此小水電上網(wǎng)限價(jià)的初始定價(jià)模型可以設計為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規定的上網(wǎng)最高限價(jià)；C為小水電企業(yè)的平均社會(huì )生產(chǎn)成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調整額度。）小水電上網(wǎng)限價(jià)的調整模型為：P′＝P×[1＋（ROI－X）]（其中：P′為調整價(jià)格；ROI為消費物價(jià)指數；X是小水電勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高幅度）。這種定價(jià)方法與激勵和約束相結合的定價(jià)原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經(jīng)濟性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補償。

　　3）完善稅收政策。要繼續執行小水電交納6％增值稅的政策。應明確不轉供大電網(wǎng)電力的小水電，按照“交6％，免11％開(kāi)具增值稅發(fā)票”核定電網(wǎng)供電部門(mén)的增值稅額，或實(shí)行先征后返，確保落實(shí)小水電減稅政策。參照國外經(jīng)驗，應積極制定能源環(huán)境稅收政策，對能源生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設排放費，收費用于補貼清潔可再生能源建設。

　　4）加強小水電投融資的政策導向。小水電具有很強的公益性質(zhì)，因此需要政府在財政預算、投融資渠道及信貸市場(chǎng)方面給予扶持。國家應建立起一個(gè)長(cháng)期穩定的投資信貸體系，使更多的資金投入小水電建設。建議將小水電建設投資計劃列入國家各級財政預算，財政資金主要用于資本金配置、小水電技術(shù)進(jìn)步、質(zhì)量檢測和售后服務(wù)體系建設等�；謴托∷�電貸款（期限在25年以上）。通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)，吸納社會(huì )、外資和民營(yíng)企業(yè)投資，實(shí)現投資主體多元化，多渠道、多方位籌措小水電建設資金。這一政策特別適用于離網(wǎng)分布運行的孤島型小水電。