簡(jiǎn)介：分析了我國實(shí)施第二步發(fā)展戰略、全面建設小康社會(huì )中所面臨的突出問(wèn)題，討論了農田水利基本建設與農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展的關(guān)系，從不同的角度論證了農田水利基本建設的戰略地位，并提出了新時(shí)期加強農田水利基本建設的建議。

　　關(guān)鍵字：農田水利 WTO 農村經(jīng)濟

　　Strategic Consideration for Irrigation and Drainage Infrastructure Construction in New Epoch

　　Li Yuanhua Ni Wenjin

　�。∟ational Center of Irrigation and Drainage Development，Beijing City 100053，China）

　　Abstract：The third step development strategy of China，and the acute problem of establishment of well-to-do society fully are analyzed.Through discussion on the relationships between irrigation and drainage infrastructure construction and increase of farmers''return，agriculture benefit and development，the strategic status of irrigation and drainage infrastructure construction is demonstrated from different points of view，and suggestions for strengthening irrigation and drainage infrastructure construction in the new epoch are also proposed.

　　Key Words：irrigation and drainage WTO agricultural economy

　　0 前言

　　進(jìn)入新的世紀，我國將開(kāi)始實(shí)施第二步戰略部署，全面建設小康社會(huì )，加速推進(jìn)有中國特色的社會(huì )主義現代化進(jìn)程。然而，我們現在所面臨的突出問(wèn)題是農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展問(wèn)題（“二農”問(wèn)題）。從建國初期到現在，工農、城鄉的非平等對待政策已使我國農業(yè)、農村做出了巨大的犧牲，農業(yè)與工業(yè)、農村與城市發(fā)展極不平衡。如果“三農”問(wèn)題得不到解決，受損害的不僅僅是農民，不僅將動(dòng)搖農業(yè)的基礎地位，城鎮化、工業(yè)化也將失去基礎，社會(huì )難以穩定，受損害的將是21世紀的整體利益和中華民族的現代化進(jìn)程。

　　加強農業(yè)基礎是我們的基本國情決定的。堅持以農業(yè)為基礎，就必須不斷改善農業(yè)生產(chǎn)基礎條件。農田水利是農業(yè)的命脈，是農業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎，是農村經(jīng)濟、農村社會(huì )發(fā)展的重要基礎設施。我國的農業(yè)基礎還很脆弱，抗御自然災害的能力不強，許多地方還是靠天吃飯，是制約農村經(jīng)濟發(fā)展和農民增收的重要因素。進(jìn)入新階段后，我國農業(yè)生產(chǎn)不僅受到資源和市場(chǎng)的雙重約束，而且在加入WTO后，我國農業(yè)將面臨更大的競爭壓力。無(wú)論是著(zhù)眼于提高農業(yè)生產(chǎn)效率，還是減輕農民負擔，都需要加強國家對農業(yè)的支持和保護。因此，加大以農田水利基本建設為重點(diǎn)的農業(yè)基礎設施的投入力度，不僅是確保國家糧食安全、不斷提高我國農業(yè)競爭力的需要，也是全面推進(jìn)有中國特色的社會(huì )主義現代化進(jìn)程的必然選擇。

　　1 農村經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

　�。�1）水資源嚴重短缺。我國是一個(gè)干旱缺水國家，不僅水資源總量明顯不足，而且水資源的時(shí)空分布極不均衡，區域性缺水和季節性缺水嚴重。華北地區（黃淮海流域）人均水資源低于500m3，已經(jīng)成為世界上嚴重缺水的地區之一，預計到2030年僅該地區就將缺水250～460億m3；西南山丘區降水相對豐富，但蓄水能力不足，存在“工程型缺水”：一些地表水量相對豐富的地區由于污染加劇，存在嚴重的“水質(zhì)型缺水”：沿海發(fā)達地區淡水資源不足，許多城市出現飲用水困難［1］。我國目前已經(jīng)深切體會(huì )到了水資源匱乏的嚴重性及其對社會(huì )、經(jīng)濟的影響，水資源不足已成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”因素。在全球氣候變暖、全國來(lái)水減少、污染加劇、水質(zhì)惡化、河床淤積、湖泊萎縮、北方部分地區水資源利用率已達極限、部分地區出現水生態(tài)危機的條件下，要保持國民經(jīng)濟的可持續發(fā)展，今后將面臨更加嚴峻的形勢。避免同水危機而帶來(lái)的經(jīng)濟和社會(huì )危機，不僅已經(jīng)成為我國經(jīng)濟和技術(shù)領(lǐng)域的最重要議題，也已成為黨和政府關(guān)心的政治問(wèn)題的中心議題之一。

　　近年來(lái)，農業(yè)的干旱缺水呈現越來(lái)越嚴重的勢態(tài)。全國農田受旱面積由20世紀70年代的平均0.113億hm2／年，增加到90年代的平均約 0.267億hm2／年，1999年全國受旱災面積達0.400億hm2，2000年、2001年的特大旱災造成我國糧食減產(chǎn)約10％。由于水資源短缺，農業(yè)、農村在與工業(yè)、城市的爭水中處于十分不利的地位。工業(yè)、生活、環(huán)境保護用水比例不斷提高，農業(yè)用水比例大幅度減少［2］。而由于農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整，漁、副、牧業(yè)用水量比重不斷增加，種植業(yè)灌溉用水量日益減少。如果說(shuō)過(guò)去一些地方不合理的水資源開(kāi)發(fā)利用引起生態(tài)環(huán)境惡化，現在，種植業(yè)將最有可能成為水資源供需矛盾的犧牲品。

　�。�2）農田水利基礎設施條件差。盡管我國農田水利事業(yè)取得了舉世矚目的成就，但與新時(shí)期“全國建設小康社會(huì )”和“全面對外開(kāi)放”的要求有很大差距。我國農田水利骨干工程大多建于20世紀50年代至60年代，由于勘測、規劃、設計倉促，經(jīng)費不足，配套不全，施工條件簡(jiǎn)陋，工程質(zhì)量差，后期又缺乏維修管理，經(jīng)過(guò)幾十年的運行，不少工程已超過(guò)規定的使用年限，普遍老化損壞，大型灌區骨干建筑物的完好率不足40％［3］。相對于大型灌區的骨干工程，中小型灌區以及農田水利田間工程的現狀更令人擔憂(yōu)，導致輸水效率低，滲漏損失大。因此，我國一方面是水資源嚴重短缺，另一方面又是灌溉水利用率和灌溉保證率低。

　　我國農田水利基礎設施條件差的主要原因是國家投入不足。改革開(kāi)放前，在支持我國工業(yè)化進(jìn)程的過(guò)程中，農業(yè)投資尚能占到整個(gè)國有單位投資比重的 5％以上，到1995年，不考慮嚴重的“農轉非”現象的條件下，農業(yè)投資也只有2％。1980年后，年均新增供水能力比1979年前減少了近3／4，縣原有工程因缺乏維修管理資金而效益衰減嚴重。另一方面，農村基礎設施建設的一些負責轉嫁到地方與農民身上，即使在“把節水灌溉作為一項革命性措施來(lái)抓”的 “九五”期間啟動(dòng)的300個(gè)節水增產(chǎn)重點(diǎn)縣建設項目，各級財政投入也只占到32％，且地方配套往往落空。事實(shí)上的農田水利基礎設施條件，比公路、鐵路沿線(xiàn)的“樣板工程”、“參觀(guān)工程”差得多。

　�。�3）農業(yè)效率低，農民負擔重。我國農民人均耕地少，農業(yè)分散經(jīng)營(yíng)，技術(shù)落后，加之農田水利等農業(yè)基礎設施條件差，農業(yè)成本很高。改革開(kāi)放后的農村體制改革調動(dòng)了單個(gè)農民的生產(chǎn)積極性，使我國的農業(yè)和農村經(jīng)濟得到了歷史性發(fā)展，但尚未發(fā)揮農業(yè)的群體優(yōu)勢；在一定程度上制約著(zhù)農業(yè)的區域化種植、規�；�經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)；農業(yè)基礎設施的建設與管理和農業(yè)科技成果的推廣與應用存在許多困難。

　　農民在繳納農業(yè)稅費的同時(shí)，還要承擔工農業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換和價(jià)格“剪刀差”，支撐工業(yè)化、城市化進(jìn)程。農民的農業(yè)用地在轉為工業(yè)用地、城巾建設用地的時(shí)候，農民既得不到從事二、三產(chǎn)業(yè)、在城市安居樂(lè )業(yè)所需的原始資本，也不能夠改變其“農民”的身份；農業(yè)水資源在轉向城市和工業(yè)、并承擔工業(yè)化、城市化進(jìn)程中“投資省、見(jiàn)效快”所帶來(lái)的污染時(shí)，不僅未得到應有的補償，農民和集體還要承擔2／3以上的投入開(kāi)發(fā)新水源和進(jìn)行農田水利基礎建設。因此，農業(yè)生產(chǎn)效率低，農業(yè)比較效益差，農業(yè)效率、農民收入和農村經(jīng)濟處于一種非良性循環(huán)狀態(tài)。

　　2 農田水利基本建設的戰略地位

　�。�1）基本國情與農田水利基本建設。中華民族的發(fā)展史是一部與水旱災害斗爭的治水史。新中國成立以來(lái)，在加固堤防的基礎上，黃、淮、海河流域成功地實(shí)施了洪、澇、旱、堿綜合治理，并采用井渠結合、土地平整，提高了水土資源利用率；南方平原湖區發(fā)展了“聯(lián)圩并垸、撇洪改河、留湖蓄澇”和“內外水分開(kāi)、高低水分開(kāi)、地面水地下水分開(kāi)、灌排系統分開(kāi)、水旱作物分開(kāi)以及控制地下水位、控制內河水位”的經(jīng)驗，大幅度地提高了作物產(chǎn)量和作物復種指數；山丘區創(chuàng )造了“大、中、小，蓄、引、提”結合的“長(cháng)藤結瓜”水利系統，成功解決了復雜地形條件下灌溉問(wèn)題。廣泛持久地開(kāi)展農田水利基本建設不僅為我國農業(yè)和國民經(jīng)濟的持續發(fā)展提供了不可替代的基礎設施和物資保障，而且至今仍受到國際社會(huì )的推崇［3～5］。

　　如果說(shuō)我國農田水利骨干工程的基礎是在20世紀50年代至60年代打下的，70年代中后期則是完善和發(fā)展時(shí)期，特別顯田間工程建設更是如此。至 1980年，有效灌溉面積達0.487億hm2.到“九五”末，全國灌溉面積發(fā)展到0.547億hm2，保證了正常年景全國糧食生產(chǎn)能力躍上5000億 kg臺階。農田水利事業(yè)的發(fā)展，改善了農業(yè)基礎設施，為吸納先進(jìn)的農業(yè)科學(xué)技術(shù)、提高農業(yè)物質(zhì)裝備水平和勞動(dòng)生產(chǎn)率創(chuàng )造了條件，為糧食生產(chǎn)的持續發(fā)展奠定了基礎。盡管我國耕地面積從20世紀70年代后期持續減少，但灌溉面積總體上穩定增加、灌溉水平不斷提高，保證了我國農業(yè)的穩定發(fā)展。改革開(kāi)放后，一方面農村體制改革極大地調動(dòng)了廣大農民的生產(chǎn)積極性，另一方面，也使過(guò)去在農業(yè)基礎設施、農業(yè)和水利科學(xué)研究等方面積累的能量得以集中釋放，徹底扭轉了中國糧食長(cháng)期嚴重短缺的局面。

　　近10多年來(lái)，我國農田水利的重點(diǎn)不是單純擴大灌溉面積，而是配套田間工程、提高灌溉保證率，著(zhù)眼于提高水分生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率，支持了種植結構和農業(yè)結構的調整，促進(jìn)了農村經(jīng)濟的快速發(fā)展。特別是“九五”期間，在全國新增灌溉面積426．667萬(wàn)hm2的條件下，農業(yè)用水量實(shí)現零增長(cháng)，新增水源全部用于國民經(jīng)濟其他部門(mén)，有力地支持了工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程。雖然這一時(shí)期糧食增長(cháng)速度減緩，但由于非糧食食物增加，人民的生活質(zhì)量明顯提高。目前，在不到全國耕地面積1／2的灌區內，生產(chǎn)了占全國3／4的糧食、3／5的經(jīng)濟作物和4／5的蔬菜，而且產(chǎn)量穩定［1～2］。農田水利基本建設的作用顯而易見(jiàn)。

　�。�2）社會(huì )穩定與農田水利基本建設。農業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，“三農”問(wèn)題始終是中國改革與建設的根本問(wèn)題。我國的經(jīng)濟結構能否順利調整，國民經(jīng)濟能否發(fā)展得更快一些、更好一些，在很大程度上取決于農業(yè)基礎是否穩固。只有加強農業(yè)基礎，確保農產(chǎn)品供給，才能順利推進(jìn)工業(yè)化和城鎮化；只有加強農業(yè)基礎，開(kāi)拓農村市場(chǎng)，才能支撐國民經(jīng)濟的快速增長(cháng)；只有加強農業(yè)基礎地位，促進(jìn)農業(yè)發(fā)展，農民富裕，農村穩定，才能保持整個(gè)社會(huì )的長(cháng)期穩定。

　�。�3）國家食物安全與農田水利基本建設。確保21世紀的糧食安全是中國政府對全世界的莊嚴承諾，預計到2030年，我國的糧食綜合生產(chǎn)能力必須增加30％［1～2］。保障食物安全，不僅要滿(mǎn)足16億人口基本生存的問(wèn)題，而且要滿(mǎn)足16億人口在生活水平普遍提高情況下對農產(chǎn)品的廣泛需求。然而，中國糧食生產(chǎn)面臨著(zhù)耕地減少、農業(yè)比較效益低、巨大的人口壓力和水資源嚴重短缺的挑戰［1～2］［5～6］。我國新增耕地的速度尚不足以抵消耕地減少的速度，增加糧食生產(chǎn)能力主要靠提高復種指數和提高糧食作物單產(chǎn)，但這2項措施在我國的多數地區均受到水資源短缺的制約。我國耕地的64％分布在長(cháng)江以北地區，而水資源量?jì)H占19.6％、我國糧食生產(chǎn)區的黃淮海流域。水資源量?jì)H占全國的7.7％，而耕地面積占39％。南方“債濕型”低產(chǎn)田尚有較大增產(chǎn)潛力，但農田水利基礎設施差，澇債災害頻繁。因此，提高糧食生產(chǎn)能力，有賴(lài)于國家高度重視農田水利等農業(yè)基礎設施的建設。

　　我國目前的農產(chǎn)品主要產(chǎn)于灌溉耕地，加快現有灌區的持續配套和更新改造，是穩定糧食生產(chǎn)能力的戰略舉措。由于農業(yè)用水總量不可能大幅度增加，擴大灌溉面積、提高灌溉保證率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生產(chǎn)率。此外，高效現代農業(yè)對灌溉保證率、灌水方法與技術(shù)的要求更高，對灌溉的依賴(lài)性更強，農田水利基本建設必須與現代農業(yè)發(fā)展要求相適應。

　�。�4）農村經(jīng)濟可持續發(fā)展與農田水利基本建設。我國農村經(jīng)濟可持續發(fā)展包含農業(yè)可持續發(fā)展、農民收入穩定增加以及生活質(zhì)量的提高等具體要求。如果我國農業(yè)不能解決未來(lái)16億人口的吃飯問(wèn)題，不能成為支撐國民經(jīng)濟和社會(huì )快速發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)，那么農業(yè)的可持續發(fā)展就從根本上失去了意義。從這個(gè)意義上說(shuō)，農田水利基礎設施是“基礎的基礎”。農業(yè)能否得到可持續發(fā)展，還取決于其自身的綜合競爭力，而良好的農業(yè)基礎設施條件，才能保證大幅度降低農業(yè)成本、提高農業(yè)生產(chǎn)效益。

　　農業(yè)結構調整是發(fā)展農村經(jīng)濟、提高農民收入的重要手段。新階段的結構調整不是簡(jiǎn)單的多種點(diǎn)什么，少種點(diǎn)什么的問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單地以“種植比例”為標志的，而是面向市場(chǎng)，著(zhù)眼于提高質(zhì)量、效益和轉變增長(cháng)方式的根本性調整，對農田水利等基礎設施建設提出了更高、更全面的要求。一方面，過(guò)去的灌溉系統是為糧食生產(chǎn)服務(wù)的，基于糧食作物的水分生理特性，不適應作物多樣化要求，不能滿(mǎn)足提高作物復種指數的要求；另一方面，在水資源嚴重短缺條件下，脫離高效、節水的農業(yè)結構調整也是無(wú)生命力的或不可持續的。只有不間斷地加強農業(yè)基礎設施建設，農業(yè)結構調整才有更大的回旋余地。

　�。�5）國家水資源安全與農田水利基本建設。我國農業(yè)用水約占總用水量的70％，而農業(yè)用水的90％以上用于灌溉，因此，農業(yè)用水狀況直接關(guān)系國家水資源的安全。目前，我國已有半數以上城市嚴重缺水，許多地區出現水生態(tài)危機。隨著(zhù)數億農民向城鎮轉移，21世紀，我國的工業(yè)用水、城鎮生活用水和生態(tài)環(huán)境用水將急劇增加［1～6］。為保障我國水資源安全，以水資源的可持續利用支撐國民經(jīng)濟的可持續發(fā)展和工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程，我國農業(yè)的發(fā)展將立足于灌溉用水總量的零增長(cháng)，以便將新增水源全部用于非灌溉部門(mén)［2］。另一方面，我國灌溉用水總量已經(jīng)十分緊缺，今后還要滿(mǎn)足擴大灌溉面積、提高灌溉保證率、提高作物復種指數和提高糧食作物單產(chǎn)的要求，只有靠加大農田水利基本建設的投入和農業(yè)、水利科技投入，以提高農業(yè)用水效率為核心，以改造現有農村水利設施為主要手段，才能實(shí)現水資源的合理開(kāi)發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、有效保護。

　　3 加強農田水利基本建設的措施

　�。�1）加大各級政府的投入力度。首先，農田水利基本建設只是手段，直接的目標是著(zhù)眼于解決“三農問(wèn)題”，根本目標是為我國全面建設小康社會(huì )打好基礎。無(wú)論是為了保障國家食物安全、發(fā)展農村經(jīng)濟，還是為了提高農業(yè)用水效率，以支持水資源向生態(tài)環(huán)境、城市和工業(yè)轉移，最大受益者都是國家；其次，農民和農業(yè)已為我國的工業(yè)化、城鎮化作出了巨大貢獻和犧牲，在“三農問(wèn)題”成為突出問(wèn)題時(shí)，在農業(yè)和農村有困難時(shí)，即便是為了自身的利益，工業(yè)和城市也應該支持農業(yè)和農村，國家財政應該向農業(yè)和農村傾斜；第三，農民負擔重、農民尚不是土地的所有者，要求農民投入太多的資金用于農田水利基本建設是不現實(shí)的。因此，國家和各級財政理應加大對農田水利基本建設的投入力度。

　�。�2）充分利用WTO規則。如果僅從主要農產(chǎn)品價(jià)格來(lái)看，在加入WTO后，我國農業(yè)確實(shí)面臨很大挑戰。但是，農產(chǎn)品價(jià)格高、農業(yè)生產(chǎn)效率低的根本原因是我國農業(yè)基礎薄弱、由于農業(yè)是基礎性產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)化程度低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險高，農業(yè)WTO協(xié)議規定了很多保護條款，加強對國內農業(yè)的支持和保護，是全世界所有WTO成員國的通行做法。如果說(shuō)農業(yè)是加入WTO后受沖擊最大的產(chǎn)業(yè)之一，那么也可以說(shuō)農業(yè)是加入WTO后國家支持與保護空間最大的產(chǎn)業(yè)。農田水利基本建設、大江大河治理、農業(yè)與水利科學(xué)研究和技術(shù)推廣、農村水環(huán)境建設等均可納入WTO“綠箱政策”的支持范圍，屬于政府對農業(yè)基礎設施服務(wù)的支持。國家和各級財政加大對農田水利基本建設的投入，只是使我國農業(yè)盡快達到與國外農業(yè)“公平競爭”的水平。由于我國對農業(yè)的“黃箱政策”補貼還遠遠沒(méi)有達到基期水平，我國政府對農田水利基本建設的投入，在近期不可能超出“綠箱政策”的支持范圍。

　�。�3）重視農田水利科學(xué)研究�，F代農田水利基本建設所要解決的問(wèn)題和面對的挑戰，無(wú)論從技術(shù)的廣度或深度，都是前所未有的，國家應加大農田水利科學(xué)研究、示范與技術(shù)推廣的資金投入。不僅要研究有效、適用的技術(shù)，還需要有一大批高素質(zhì)的農田水利研究與管理人才，需要在全國形成適合我國農村體制、經(jīng)濟發(fā)展水平和區域特點(diǎn)的農田水利技術(shù)支撐體系。重視和加強農田水利科學(xué)研究，不僅是時(shí)代的需要，也符合WTO規則，是世界各國的通行做法。

　　4 結語(yǔ)

　　在全面建設小康社會(huì )中，突出的問(wèn)題是“三農問(wèn)題”，而農業(yè)基礎脆弱和水資源總量不足、時(shí)空分布不均又是發(fā)展農村經(jīng)濟、提高農業(yè)生產(chǎn)效率的制約因素，因此，加強農田水利基本建設是著(zhù)眼全局、著(zhù)眼長(cháng)遠、著(zhù)眼發(fā)展的戰略舉措。

　　我國開(kāi)展農田水利基本建設不僅有豐富的經(jīng)驗，而且深得廣大農民的歡迎，有豐富的人力資源，關(guān)鍵在于國家和各級地方政府的支持和投入力度。促進(jìn)農業(yè)可持續發(fā)展、增加農民收入、改善農村生態(tài)環(huán)境，既是經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是政治穩定的需要。在目前農業(yè)、農村遠遠落后于工業(yè)、城市發(fā)展的情況下，政策利益適當向農業(yè)傾斜，有利于共同富裕和協(xié)調發(fā)展。

　　參考文獻

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　　作者簡(jiǎn)介：李遠華，男，42歲，教授，博士生導師

　　作者單位：中國灌溉排水發(fā)展中心